국방논단 1793호(한국국방연구원 발행)

  
이승훈
한국국방연구원 전력투자분석센터
au4240@kida.re.kr

서동민
한국국방연구원 전력투자분석센터
sobow@kida.re.kr


부대개편은 국방개혁 기본계획의 핵심 중 하나이다. 시설공사는 부대개편의 완전성을 확인할 수 있는 최종 산물이다. 이 글은 부대개편과 시설사업이 진행되는 과정을 살펴보고, 앞으로 염두에 두어야 할 몇 가지 문제를 정리한 것이다. 시설사업을 단순한 공사로 보지 말고, 보다 세심하게 계획하고 관리해야 한다는 점을 강조했다. 


병력 위주의 양적 군사구조에서 정보기술 집약형의 질적 첨단 군사구조로 전환하기 위해 국방개혁을 추진하고 있다. ‘국방개혁에 관한 법률’에 따라 ‘국방개혁 기본계획’도 수립되어 있다. 부대개편 사업은 여기에 중요한 자리를 차지하고 있다. 부대 수를 축소하고 병력을 감축하면서 제대별 전력을 효율적으로 보강해야 하는 사업이기 때문이다. 부대개편은 크게 부대 개편계획, 전력화, 병력, 시설공사, 재배치 등 5개 분야로 구성되어 있는데, 각 분야가 골고루 균형 있게 추진되어야 한다.

이 글에서는 시설공사에 대해 살펴보고자 한다. 부대 재배치, 장비 및 물자 조정, 무기체계 전력 화, 병력 조정이 이루어지고, 이를 수용할 수 있는 시설공사가 완료되는 것이 부대개편의 최종 상태다. 결과가 눈에 직접 드러나 보이는 것이므로 상징적인 효과가 크다.

국방개혁, 부대개편, 시설 소요

국방개혁의 부대구조 개편은 상비 병력과 부대 수가 많은 육군을 중심으로 수행되고 있다. 육군은 지상작전사령부 창설, 보병사단의 편성 보강, 군단 중심의 작전 수행체계 구축을 목표로 구조를 개편하고 있다. 군단에 대해서는 지상 작전의 최상위 전술부대로서 독립작전 수행이 가능하도록 전력증강과 참모부를 개편하고 있다. 보병사단에 대해서는 적과 최전선에서 마주해야 하는 보병대 대의 전투 수행 능력 보강을 위해 간부를 증원하고, 소형 UAV와 전투차량 등의 전력을 보강한다. 군수지원능력 확대를 위해 군수지원대대를 확장하고 연대를 여단급으로 격상시키는 것도 포함되어 있다. 동원부대의 부대개편과 이전도 계획되어 있다. 관련한 군사시설도 그에 따라 크게 바뀔 수밖에 없다. 작전계획과 지역 특성을 고려해 통합하거나, 재배치해야 하기 때문이다.

부대개편은 국방개혁 기본계획을 근간으로 하여 소요를 결정한다. 목표년도 2~6년 전에 중기부대 개편계획을 수립하고 무기체계와 관련된 교리/교범을 발간한다. 시설공사는 늦어도 목표년도 2년 전에는 착수할 수 있도록 준비한다. 이를 위해서는 군사시설과 부대가 주둔할 부지 등에 대해 확인하고 조치할 사항들이 많다. 먼저 개편 대상 부대가 사용할 시설의 부지와 훈련장이 확보되어 있는지 확인해야 하고, 재배치 또는 통합으로 인해 발생할 수 있는 유휴시설이나 건물에 대한 처리 계획이 있는지도 봐야 한다. 군부대 이전 등으로 인해 발생할 수 있는 대민갈등 요인을 미리 점검하는 것도 매우 중요하다. 환경오염, 소음 발생, 도로확장, 재산권 침해 소지 등과 같은 다양한 문제들에 대해서다. 예를 들어, 군사시설 또는 진입로가 주민 거주지에 인접해 있는 경우는 특히 그렇다. 공사할 때뿐 아니라 훈련할 때 차량통제와 장비 운용 등으로 인한 소음 문제는 자주 발생하는 문제다.

병력의 증감으로 인한 인원의 변화는 시설 소요를 발생시킨다. 간부가 증가하게 되면 근무 사무실, 간부 숙소 등이 필요하다. 병사가 감소해도 새로운 시설 소요가 생긴다. 감소를 보충하기 위해서는 전시 동원병력이 늘어나야 하는데, 이들을 위한 무기, 장비, 물자 등을 보관하기 위한 저장시설 등이 필요하기 때문이다. 부대를 새로 만들려면 인원과 무기, 장비도 새로 편성해야 한다. 병영생활관, 식당, 정비고, 차양대, 무기고, 탄약고 등의 다양한 소요가 발생한다. 새로운 무기체계나 장비를 도입하는 경우에도 저장, 정비를 위한 시설이 필요하고 훈련장도 만들어야 한다. 부대개편은 연쇄적이고 복합적으로 시설 소요를 발생시키는 것을 알 수 있다. 

 
물론 병영시설의 경우에는 해체되거나 이전되는 부대의 시설을 재활용하는 것을 원칙으로 하고 있다. 특히, 병영생활관 등 인력 감소로 발생하는 잉여시설은 100% 재활용하는 것을 전제로 소요를 판단한다. 그러나 신축해야 하는 것들이 매우 많은 데다가, 예전보다 더 까다로운 기준을 적용해야 하기 때문에 돈과 시간이 많이 드는 일이다. 예를 들어 병영식당은 ‘식품위해요소 중점관리기 준(HACCP)’을 적용해야 한다. 세륜장과 오수처리장과 같은 환경시설도 정비시설에 반드시 통합해서 소요를 판단해야 한다.

계획을 보다 꼼꼼하게 수립해야

부대개편 시설사업은 사업 타당성 조사 대상이다. 사업 타당성 조사의 목적은 대규모 방위력개선 및 국방부 전력유지, 시설 신규 사업에 대해 착수 이전에 사업의 추진과 관련된 사항을 투명하고 공정하게 점검함으로써 예산 낭비를 방지하고 재정운영의 효율성을 제고하는 것이다.

 
부대개편 시설사업은 총사업비가 500억 원 이상인 국방부 시설 사업 및 전력유지 사업에 해당된다. 2015년 수도기계화보병사단 부개 개편 시설사업을 시작으로 2019년 7사단 부대개편 시설 사업까지 총 15개 부대개편 시설사업에 대한 사업 타당성 조사를 수행했고, 현재도 진행 중이다. 최초 소요 결정 후 변동 내역과 절차가 적합한지를 보고, 소요군에서 수행한 선행연구와 건설공사 기본계획(안)이 충실하고 완성도가 있는지 검토한다. 시설규모의 적절성을 판단하여 사업계획과 연계된 총사업비 규모, 절감방안을 식별하는 것도 중요한 사항이다. 많은 예산과 기간이 소요되는 만큼 꼼꼼한 점검이 필요하다. 사업추진의 장애물이 아니라 동력이 될 수 있는 것으로 이해해야 한다.

국방개혁에 따른 부대개편이 본격화되면서 시설소요는 급증하는 반면 재원은 한정되어 있다. 재 원을 효율적으로 배분하는 것이 중요한 과제가 될 수밖에 없다. 부대개편 시설사업과 일반회계 시설사업이 방위사업청과 국방부로 나뉘어져 관리되고 있어서, 전체적인 현황 파악이 어렵고 사업 추진에 혼선을 빚을 수 있다는 문제가 먼저 지적되었다. 2015년 6월, 국방부 주관으로 국방시설분야 예산체계 선진화 T/F를 구성해서 시설예산의 통합에 대해 논의를 이어왔고, 현재는 부대개편 시설사업을 국방부가 통합하여 주관하고 있다.

소요군인 육군에서는 부대개편 시설소요 판단 기준서, 저장 및 정비시설에 대한 신축기준서 등을 작성하고 있다. 소요군이 합리적인 소요기준을 수립해서 최적화된 소요를 자체적으로 판단하려 는 노력은 발전된 모습이다. 이렇게 작성된 소요판단 결과를 선행연구에서 검토하고, 건설공사기본 계획(안) 또는 시설공사기본계획(안)으로 구체화되면 사업타당성조사를 거쳐 최종 판단한다.

문제는 실제 개편 시기가 다가오면서 부대개편과 관련된 시설소요를 수정하는 일이 빈번하다는 점이다. 물론 소요 수정은 있을 수 있다. 국방부의 ‘국방·군사시설 이전사업 관리훈령’에서 국방 개혁 기본계획의 수정 등으로 결정된 소요를 수정할 필요가 있을 경우에는 규정된 절차에 따라 국방부로 수정을 요청할 수 있다고 명시하고 있다. 소요수정이 발생하는 원인은 크게 두 가지다. 먼저 시기의 문제다. 목표로 하는 시점과 소요를 제기하는 시점이 보통 7년 정도의 차이가 나는 것이다. 사정은 이렇다. 부대개편 7년 전에 육군본부에서는 부대개편에 대한 지침과 기본계획을 개편 대상부대에 시달하고, 이를 근거로 부대개편 Mater-Plan을 작성한다. 2~6년 전에는 중기 예산 소요 제안서를 작성하여 육군본부에 제출한다. 1년 전에는 연도 예산소요 제안서를 제출하고, 육군 본부에서는 부대개편 세부 추진계획을 시달한다. 그러는 사이 무기체계 전력화 계획, 인원 충원 계획, 부대 편제 등이 바뀌는 것이다.

방위력개선사업에서 전력운영사업으로 예산체계를 변경한 것이 소요 수정을 용이하게 만든 측면도 있다. 방위력개선사업으로 추진할 경우에는 사업추진기본전략을 수정하려면 방위사업추진위원회를 거쳐야 했지만, 현재는 사업추진 기본전략 작성과 결정을 육군본부에서 하기 때문에 수정이 상대적으로 수월하다. 사업타당성 조사를 수행하는 과정에서 다섯 번이나 소요를 수정한 경우도 있었다. 예산 당국인 기획재정부와 협의한 총사업비도 수정해야 하는데, 빈번한 소요수정이 계획을 신뢰하지 않게 만드는 원인이 되기도 한다. 결과적으로 사업을 지연시킬 수도 있는 것이다.

부대개편 사업은 특별회계로 처리되지만, 통상적인 부대 재배치는 일반회계로 추진되는 것도 문제를 복잡하게 만든다. 실제로 부대개편 사업에 부대 재배치를 연계하는 것이 효율적일 경우 부대 개편 시설소요를 수정해야 하는데, 부대개편을 위해 실시한 선행연구와 건설공사기본계획(안) 등에 포함되지 않은 것들은 추가적으로 검토해야 한다.

군은 자체적인 소요 최적화를 위해 각종 기준, 지침 등을 수립했고 선행연구를 거쳐 건설공사기본계획(안)을 수립했으므로 사업타당성조사를 면제해 주기를 바라고 있으나, 기획재정부는 이를 수용하지 않고 있다. 아직은 계획이 신뢰할 만한 수준이 아니라고 판단하는 것으로 보인다.

사업목적에 부합하도록 철저하고 세밀한 사업계획을 수립하는 것이 무엇보다 중요하다. 그간 사업 타당성 조사를 비롯한 여러 검토과정에서 지적되었던 문제점들을 앞으로 건설공사 기본계획을 작성하는데 대입해서 검토해보면 좋을 것이다. 많으면 많을수록 좋다는 다다익선적인 소요 산출도 지양해야 한다. 부대개편을 통해 단위부대를 통합하려는 목적은 전력지원의 효율성뿐만 아니라 불필요한 중복소요를 줄이고자 함에 있다. 병영 생활관, 매점, 세탁시설, 유류고 등은 공동 사용이 가능한 경우가 있을 것이다. 지역 사회에 이미 있는 시설 중에서 활용이 가능한 것이 있는지도 검토해 볼만하다. 도심지역 인근에 부대가 주둔하도록 부대개편 계획이 수립된 경우가 많기 때문에, 적극적으로 찾아본다면 많이 있을 것이다. 예를 들면 체육관과 종교시설, 복지시설 등이다.

소요 수정을 너무 쉽게 생각해서는 안된다. 부대개편 계획을 착수할 때까지 지속적으로 보완하고 발전시키는 점은 고무적이나, 사업타당성 조사를 수행하는 단계에까지 와서 소요를 수정하면 계획에 대한 신뢰를 떨어뜨릴 수밖에 없다. 사업추진 중에도 계속적으로 총사업비 조정요구와 공 사 기간 연장 등이 발생할 개연성이 충분해서다.

맺음말

변화하는 군의 모습을 담은 국방개혁 기본계획의 핵심 중 하나가 부대개편이다. 이런 맥락에서 시설사업도 단순한 공사로 보지 말고 보다 세심하게 다루어야 한다. 병력, 무기체계, 부대를 수용할 수 있는 시설에 대한 세밀한 계획과 효율적이고 체계적인 사업관리를 다시 한 번 강조한다. 대규모의 예산과 오랜 기간이 소요되는 만큼 지금까지 수행된 사업들을 차근차근 뒤돌아보는 것이 필요하다. 시설사업은 눈에 보이는 최종 산물이라는 점을 잊지 말아야 한다.
 

※ 본지에 실린 내용은 집필자의 개인적 의견이며, 본 연구원의 공식적 견해가 아님을 밝힙니다.

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