국방논단 1825호(한국국방연구원 발행)

황인빈
한국국방연구원 국방자원연구센터
inbin1000@kida.re.kr

이상경
한국국방연구원 국방자원연구센터
lskmnd@kida.re.kr


방위산업은 선진강군육성과 국가경제 발전에 이바지하는 중요산업이다. 방위산업의 발전에 반 드시 필요한 방산수출은 일반적인 상품수출과 달리 정부 차원의 지원활동이 중요한 성공 요인이다. 이 글은 다양한 정부 차원의 지원 활동 중 정부기관 간 약정이 방산수출에 미치는 영향과 발전 방안을 한국형 전차 양해각서 사례분석을 통해 살펴봤다. 기존에 체결한 무기개발·생산 약정을 조율하고, 향후 약정을 체결할 때 도움이 되도록 하기 위한 것이다.


우리나라는 K2 전차, K-9 자주포, T-50, KT-1 등 세계 수준의 다양한 무기체계를 개발·생산해 해외에 수출하는 세계 11위의 무기수출국이다. 1970년대 자주국방의 중요성이 크게 대두하면서 시작된 국내 방위산업은 처음에는 수류탄이나 지뢰 같은 간단한 탄약류를 제조할 수준의 무기개발 기술만을 가지고 있었다. 정밀무기체계는 외국의 무기체계를 모방하거나 정부기관 간 약정을 통해 기술을 도입하여 국산화를 시작했다. 이때는 빠르게 국산무기를 생산하는 것이 중요했기 때문에 나중에 우리에게 불리하게 작용할 만한 조건이 약정에 포함되어도 수용할 수밖에 없었다. 미국과 맺은 약정으로 인해 K1전차를 수출하려고 할 때 어려움을 겪었던 것이 잘 알려진 사례다.

이 글에서는 정부기관 간 약정에 의해 현재 방산수출에 장애가 되는 것이 무엇인지 살펴보고 앞으로 외국과 약정을 맺을 때 고려해야 할 것을 생각해보기로 한다. 앞서 말했듯이 K1 전차 개발과정에 맺었던 ‘한국형 전차 설계 및 개발에 관한 한·미 간의 기본 양해각서’(이하 ‘한국형 전차 양해각서’)가 대표적이므로, 이를 중심으로 설명하는 것이 좋을 것이다. 먼저 정부기관 간 약정이 무엇인지부터 알아본다.

정부기관 간 약정에 대한 이해

정부기관 간 약정에 대한 이해를 돕기 위해 조약, 약정 등 관련 용어의 정의와 사용 시기를 살펴볼 필요가 있다. 정부와 정부의 각 기관은 외국 정부 또는 정부기관과 수많은 합의를 하며, 이 중에서 중요한 것은 문서 형식으로 기록한다. 이 중 법적 효력이 있는 정부 간의 합의를 통칭해 조약(Treaty)이라고 부른다. 정부기관 간 약정은 해당 기관의 소관 업무 내지는 권한의 범위 내에서 체결하는 것으로, 법적 효력이 없는 것이란 점에서 조약과 구분된다.

조약은 국가 또는 국제기구 간에 권리와 의무 관계를 맺기 위하여 서면 형식으로 체결되고 국제법에 의해 규율되는 것이다. 통칭해서 조약이라고 하지만 조약, 규약, 헌장, 규정, 협약, 의정서, 양해각서 등이 다양하게 사용되고 있다. 각각의 명칭이 사용되는 명확한 기준은 없지만, 조약체결 관행에 따라 적절한 명칭이 선택된다. 좁은 의미의 조약은 가장 격식을 따지는 정식 문서로서 평화, 동맹, 우호, 방위 등 주로 정치적, 외교적 기본관계나 지위에 관한 포괄적이고 실질적인 합의를 기록하는 것이다. 규약(Covenant), 헌장(Charter), 규정(Statute)은 국제기구 구성, 특정제도 규율의 국제적 합의에 사용되고, 협정(Agreement)은 비정치적, 전문적, 기술적인 주제를 다루는 합의에 사용된다. 협약(Convention)은 특정 분야나 기술적 사항에 관한 입법적 성격의 양국 간 합의 또는 국제기구 주관하에 개최되는 국제회의에서 체결하는 다자조약에 사용된다. 의정서 (Protocol)는 기본 문서를 개정 또는 보충하는 조약에 사용된다. 양해각서(Memorandum of Understanding)는 이미 합의된 내용 또는 조약 본문의 용어 등 상호 양해된 사항을 확인하고 기록하는데 사용되지만, 독자적인 전문적이고 기술적인 내용의 합의를 규정하는 데도 사용된다.

앞서 말했듯이 정부기관 간에 소관 업무 내지는 권한의 범위 내에서 체결하는 합의를 기관 간 약정(Agency-to-agency arrangement)이라고 부른다. 기관 간 약정은 법적 효력이 없고, 기관 간에 비법률적 구속력만 가진다. 기관 간 약정이 모(母)조약을 시행하는 성격일 경우는 약정 (Arrangement), 그렇지 않을 경우는 양해각서(Memorandum of Understanding), 계획서(Plan), 프로그램(Programme) 등의 명칭을 주로 사용한다. 이 중에서 양해각서는 앞에 설명한 바와 같이 조약의 하나로 사용되기도 하지만, 법적 권리와 의무에 대한 해석이 국가별로 다르기 때문에 최근에는 양해각서라는 명칭 대신 기관 간 약정을 주로 사용한다. 지금까지 설명한 것은 <표 1>에 정리되어 있다. 우리나라가 외국과 맺는 무기개발·생산에 관한 합의는 양국 국방부장관 간에 체결하는 기관 간 약정에 해당하는데, 양해각서라는 명칭이 많이 사용되었다. 앞에서 언급한 한국형 전차 양해각서 외에도 K9 자주포 양해각서, 차세대전투기사업(KFP) 양해각서 등이 체결되어 있다. 다만, 용어 사용의 기준이 명확하지 않아 외국과의 무기개발·생산 합의를 모두 양해각서라고 칭하기는 어렵고, 기관 간 약정이 더 포용적인 명칭이다.


한국형 전차(K1)의 경우

대표적인 사례로 거론되는 것이 K1 전차 개발을 위해 체결된 약정이다. 수출에 장애물로 작용 된다는 지적이 늘 있어왔기 때문이다. 먼저 개발 당시의 상황과 배경을 보면 이렇다. 잘 알려진 것처럼 1970년대 우리나라는 어려운 안보환경에 직면하고 있었다. 베트남 전쟁이 격화되자 우리나라에 주둔 중이었던 미국 제7사단이 철수하면서 주한미군 규모가 2만 명이나 줄어들었다. 전차의 자체생산능력을 갖추고 있고 상대적으로 신형인 T-62까지 운용하고 있는 북한군에 비해 우리 군의 전차 전력이 떨어진다는 우려도 있었다. 위기감을 느낀 우리 정부는 한국형 전차를 개발하고 자 1976년 12월 국방부에 전차관리사업단을 설치했다. 하지만 당시 국내 기술력만으로는 신형전차의 개발은 불가능했다. 이에 따라 외국과의 기술협력이나 면허생산을 통해 한국형 전차를 개발하기 위해 미국의 M60A1, 독일의 레오파르트 1등을 대상으로 협상을 시도했고, 최종적으로는 미국의 크라이슬러 디펜스(Chrysler Defense)社가 설계하고 우리나라에서 생산하는 형태로 사업이 시작되었다. 1978년 5월, 우리나라와 미국의 국방부장관이 한국형 전차 양해각서를 제출했고, 그해 7월에 서명했다.

한국형 전차 양해각서에 명기한 사업목표는 미국 정부의 기술지원을 받아 한국형 전차 시제품 2대를 완성할 수 있도록 설계, 개발, 제작하는 것이었다. 계약은 양국의 생산업체 간에 이루어지지만, 우리 정부가 책임지고 미국 정부가 지원하도록 했다. 개발된 전차를 우리나라에서 자체 운용하고자 개조·생산하는 경우에는 미국에 로열티를 지불할 필요가 없지만, 제3국에 수출하고자 하는 경우 미국 정부의 사전 동의가 필요하고, 완성 전차 1대당 5만 달러에 해당하는 로열티를 지불하도록 했다. 양해각서는 양국 국방부장관의 최종 서명과 동시에 발효되며 기한은 영구적이지만, 양국의 상호 서면합의에 의해 언제든지 수정이 가능하며 효력이 종결될 수 있다.

이렇게 해서 개발된 것이 바로 K1 전차다. 1983년에 개발이 완료되자 현대정공(현재의 로템)이 양산업체로 선정되어, 1987년에 육군 수도기계화사단에 처음으로 납품했고, 1997년까지 총 1,027 대가 양산·배치되면서 국군 기갑전력의 핵심으로 자리 잡았다. 1997년, 우수한 제3세대 전차로 인정받은 K1 전차에 마침내 국내생산을 넘어서 해외 수출의 기회가 생겼는데, 말레이시아에서 추진한 7억 3천만 달러 규모의 전차도입사업이 그것이었다. 현대정공이 K1 전차로 입찰에 뛰어들어, 폴란드 부마르-와벤데(Bumar-Łab?dy)의 PT-91, 우크라이나 KMDB(Kharkiv Morozov Building Design Bureau)의 T-84와 경쟁했다. 현대정공은 말레이시아 수출용으로 정글이 많은 말레이시아 지형에 맞게 중량은 47.9톤, 적재 탄수는 41발로 줄이는 대신 레이저 거리측정기와 양압장치가 추가된 K-1M 전차를 제안했다. 말레이시아에서 호의적인 반응을 보임에 따라 계약이 거의 성사되는 듯했지만, 마지막에 폴란드의 PT-91M에게 밀려서 수출이 좌절되었다. K-1M의 탈락 원인은 성능보다는 가격 문제였던 것으로 알려졌다. 이후 K1 전차 및 그 계열전차는 아직까지 수출된 적은 없다. 다만 국내기술로 K2 전차를 개발하여 터키에 기술을 수출한 사례가 있다. 하지만 비싼 K2 전차보다 중저가의 K1 전차를 선호하는 국가들이 있고, K2 전차 수출대상국들이 K1 계열전차의 패키지 구매를 희망하는 경우가 있다는 점에서, K1 전차 및 그 계열전차는 방산수출에 있어 여전히 중요한 제품이다.

한국형 전차 양해각서에서 수출에 장애가 되는 것으로 지적되는 문제점은 다음 세 가지로 정리할 수 있다. 첫째, K1 전차 및 그 계열전차를 수출하고자 하는 경우 미국 정부의 승인이 필요하다는 점이다. 이 조항으로 인해 미국의 적성국에 대한 수출만 막히는 것이 아니라 중립국이라 하더라도 중국。러시아 등으로 기술이 유출될 수 있는 위험이 조금이라도 있는 국가들에는 미국이 수출을 반대할 가능성이 높다. 또한, 안보문제가 아니더라도 미국이 자국 방위산업체들의 전차 수출을 지원하고자 한다면 경쟁자가 될 수 있는 우리나라 K1 전차의 수출을 막을 수도 있다. 미국이 수출에 동의하더라도 미국 정부의 승인을 얻는 과정에서 시간이 걸리다보면 계약 발효 지연으로 수출 기회를 잃을 우려도 있다. 둘째, K1 전차를 수출하면 미국에 로열티를 지불해야 한다는 점이다. 완성 전차 1대당 5만 달러라는 로열티 조항은 필연적으로 전차 수출단가를 높일 수밖에 없다. K1 전차 및 그 계열전차 구매에 관심을 가질만한 동남아시아, 중동, 아프리카 등의 개발도상국들 입장에서는 가격이 특히 중요한 결정요소이므로 로열티로 인한 가격상승은 수출경쟁력 약화로 직결될 수밖에 없다. 가격경쟁력에서 밀려서 수출을 실패한 말레이시아 전차도입사업이 대표적인 예라고 할 수 있다. 세 번째는 이 양해각서의 효력이 영구적이라는 점이다. 한·미 양국 정부가 효력을 종결시키기로 합의하지 않는 이상 미국 정부의 사전 동의와 로열티 지불은 K1 전차 및 그 계열전차 수출에 계속하여 걸림돌이 되는 상황이다. 각국의 정치적·경제적 이해관계, 제품의 성능과 가격, 절충교역 조건 등이 복잡하게 작용하는 방산수출 시장에서는 단 하나의 불안요소도 치명타가 될 수 있다. 한국형 전차 양해각서는 미국의 정치적·경제적 이해관계로 인한 수출 비동의, 계약지연, 가격경쟁력 약화 등 하나하나가 방산수출에서 불리하게 작용할 수 있는 요소들을 다수 포함하고 있다는 점이다.

앞으로 고려할 점

한국형 전차 양해각서 사례를 살펴보면 기존에 체결한 무기개발·생산과 관련한 약정을 조율하고, 향후 약정을 체결할 때 고려할 사항은 다음 세 가지다. 첫째, 무기체계 국산화 및 방산수출 정책을 수립하기에 앞서 기존에 맺었던 무기개발·생산 약정을 종합적으로 분석할 필요가 있다는 점이다. 우리나라는 전차뿐만 아니라 자주포, 전투기 등 다수의 정밀무기체계를 국산화하기 위해 외국과 무기개발·생산 약정을 통해 기술을 도입한 경우가 많았다. 현재 상황을 명확히 파악하기 위해 먼저 외국과의 약정을 통해 개발한 무기체계들의 목록과 약정 내용을 세밀하게 들여다보고 관리해야 하는 이유다. 이 중에는 K1 전차처럼 이미 해외시장 진출에 문제가 발생한 경우도 있지만, 아직 수출까지 진행되지 않은 무기체계도 있을 수 있다. 무기체계들의 수출 가능성, 수출 대상국가, 수출 시 약정으로 인해 문제가 될 수 있는 기술과 부품, 수출대상 국가에 수출 시 약정 체결국의 예상 반응 등을 분석해야 한다. 해외수출이 가능한데 약정으로 인해 문제가 발생할 것으로 예상된다면 약정체결국과의 조율 가능성에 대한 검토가 선행되어야 한다. 이때 생각할 수 있는 대안으로 반대급부 제공을 통한 약정의 해지, 수출대상국·약정체결국과의 신뢰 형성을 위한 외교적 노력 등을 통한 조율 가능성, 노력 대비 수출의 효과를 고려하여 국가적 차원에서 어느 쪽이 유리한지 살펴봐야 한다. 조율이 불가능하다면 문제가 되는 기술이나 부품의 국산화를 통해 문제의 소지를 미리 없애두는 것이 좋을 것이다. 둘째, 향후 우리가 새로운 무기개발·생산을 위해 약정을 체결할 때 고려할 사항이다. K1 전차는 우리나라 자금을 투입하여 개발했지만, 미국이 지적재산권을 소유함에 따라 수출하는 데 어려움 이 발생했다. 외국과 무기개발·생산 약정을 맺을 때 가장 유리한 방향은 우리나라가 지적재산권을 소유하는 것이다. 다만 약정체결국 입장에서 단순히 경제적인 이유만으로 지식재산권을 넘겨주기 꺼려하는 것이 아니라는 점을 인식해야 한다. 세계적으로 과도한 군비와 무분별한 무기 확산을 방지하려는 비확산(Non-proliferation)15)의 관점에서도 그럴 수 있기 때문이다. 약정체결국과 충분한 대화와 협력, 기술보호에 대한 노력, 국제사회의 비확산 참여 등을 통해 우리나라의 신뢰도를 높이면 무기개발·생산 약정에서 지적재산권을 우리나라가 소유하도록 협상하는 데 도움이 될 것이다. 만약 우리나라가 지식재산권을 소유하지 못하는 경우 약정을 통해 개발한 무기체계를 개조·개량하면 수출이 가능하도록 협상해볼 수 있다. 이 또한 어렵다면 약정의 유효기간을 설정해두는 것도 하나의 방법이다. 일정기간 이후에 안보와 기술 환경이 바뀌면 지식재산권의 소유에 대한 재협상이 가능하도록 조항을 추가하는 것을 포함해서다.

셋째, 우리나라가 외국에 무기체계를 수출할 경우의 고려 사항이다. 지식재산권의 소유를 우리 나라가 아닌 수입국이 가져간다면 경제적인 관점에서는 수출하자마자 강력한 수출경쟁자가 나타날 수 있다는 점을 염두에 두어야 한다. 우리의 K2 전차 기술을 도입하여 개발한 터키의 알타이 전차가 이미 해외시장에서 K2 전차의 경쟁자가 된 사례가 대표적이다. 또한, 수입국의 지식재산 권 소유는 무분별한 무기 확산으로 인한 안보 위협 증대를 불러일으킬 수도 있다.

요컨대 무기체계 수출 시 수입국이 빠른 시일 내에 해외시장에서 경쟁자가 될 수 있는지, 수입국이 비확산 관점에서 충분히 신뢰할 만한지, 수출하기로 결정하면 지적 재산권을 우리나라가 소유하여 필요시 수입국의 향후 무기수출을 억제할 수 있는지, 수출통제를 위해 기술사용료나 약정의 유효기간을 설정할 필요가 있는지 검토하여 수출이 국익에 도움이 될지 손해가 될지 면밀히 따져볼 필요가 있다.

맺음말 이제 우리의 방위산업은 국내시장만으로 지속·발전하는 데 한계에 봉착했다. 방산수출을 통해 우리 방위산업이 지속·발전할 수 있도록 정부 차원의 지원이 필요한데, 그중에 정부기관 간 약정 이 중요한 역할을 한다. 우리나라 방위산업이 태동하기 시작했던 1970년대에는 국내기술만으로 복잡한 무기체계를 개발하기 불가능했고, 선진국으로부터의 기술도입은 다소 불공평한 조건이 있더라도 반드시 필요한 것이었다. 오늘날 세계적인 수준의 국방기술력과 생산능력을 갖추게 되는데 토대가 되었기 때문이다. 이제는 예전에 맺었던 약정으로 인해 수출에 장애가 되는 것을 하나씩 제거해 나가는 데 좀 더 노력을 기울여야 한다. 오래된 것과 쉬운 것부터 시작해보자. 앞으로 새롭게 체결할 약정에서는 이런 문제 해결 경험을 바탕으로 국익에 유리한 조건을 제시하고 성사시키도록 해야 한다. 세계적인 비확산 정신을 고려하면서 상대방의 입장도 존중하는 합리적인 수준에서 말이다.