국방논단 제1790호(한국국방연구원 발행)

   
김성진
한국국방연구원 국방자원연구센터
sjkim@kida.re.kr

양영철
한국국방연구원 국방자원연구센터
tateit@kida.re.kr
 

방산물자 국산화 정책을 돌아보고, 이를 어떻게 발전시켜야 하는지에 대한 고민을 담은 글이다. 그동안 우리가 국산화의 개념 또는 의미를 어떻게 생각해 왔는지도 짚어보았다. 겉으로 나타나는 지표보다는, 핵심 안보기술을 식별하고 이에 대한 개발역량과 통제력을 확보하는 것이 중요하다는 점을 강조했다. 글로벌 공급망에서의 취약성을 고려하여 국산화 과제를 선별할 것과 공급집중도 판단, 공급국가별 치명성 평가 수행, 핵심부품개발 시점을 앞당기기 위한 연구개발 절차 개선 과제를 제안했다. 


방산물자 국산화 제고는 방위산업의 기반을 강화하기 위한 정책과제로 주로 다루어져 왔지만, 대 외 의존 위험을 줄이는 측면에서도 중요하다. 지난해 미국에서 나온 한 보고서에서 ‘국가 간 안보기술의 정치 쟁점화’를 글로벌 10대 리스크 중 하나로 언급하고 있는 것도 새삼스럽지 않다. 우리나라에 대한 일본의 반도체 소재 수출규제에서 보듯이 기우가 아닌 현실이 될 수 있다는 말이다. 글로벌리즘 해체 담론의 등장과 함께 국가 간 정치 외교적 쟁점은 통상·무역분쟁과 연계되는 경우가 흔하다. 첨단기술 획득, 수출경쟁력 확보, 경제성 제고 등 국방 분야 국산화 추진의 효과보다 ‘국방기술에 서의 자주권 확보’라는 보다 근본적인 목표를 상기해야 하는 이유다. 우리나라의 대외의존형 경제 구조와 신고립주의의 확산이 안보 분야에 미칠 영향을 면밀히 주시해야 한다. 국산화의 의미는 무엇이고, 정책방향은 어떻게 설정해야 하는지 다시 한 번 생각해봐야 할 때다.

먼저 국산화가 무엇인지 이해하기 위해 관련 법규를 간략하게 살펴보자. 방위사업법, 국방전력 발전업무훈령(이하 “훈령”), 무기체계 양산단계의 부품국산화 지침(이하 “지침”)이다. 먼저, 가장 상위 법령인 방위사업법은 자주국방 달성을 위한 무기체계의 연구개발 및 국산화 추진의 근거를 명시하고 있다. 방위사업청장은 방위력개선사업 추진과 방위산업 육성의 기본원칙 중 하나로 국 산화 추진에 관한 사항을 검토해야 함을 규정하고 있다.

훈령은 국산화 단계별로 업무분장 및 실무수행체계를 구체화한다. 이때 단계란 개발 및 양산 단계와 운영유지단계로 구분되며, 전자는 방위사업청이, 후자는 국방부가 주관하는 것으로 임무가 구분되어 있다. 동 훈령은 국산화 용어를 정의하고, 국산화 인증을 받은 후 일정기간 동안 수의 계약 권한을 부여받을 수 있음을 규정하고 있다.

지침은 체계 국산화, 부품 국산화와 같이 그 대상별로 다르게 적용되는 국산화율의 산정식을 규정 한다. 여기서 체계 국산화란 개발 또는 양산단계에서의 최종조립업체 수준에서의 국산화를 의미하며, 조달가격을 기준으로 국산화율을 계산한다. 부품 국산화는 최종대상체계를 구성하는 부품과 동등 또는 그 이상의 성능을 보유한 대체 품목을 국산화하는 것으로 제조원가를 기준으로 산정한다.

국산화를 둘러싼 현행 법규가 이처럼 촘촘하게 규정되어 있어 그 의미를 상당 부분 이해할 수 있다 하더라도, 정책대안의 효과성 제고를 위해서는 다음과 같은 몇 가지 근본적 질문을 던져볼 필요가 있다. 자국 내에서 모든 것을 개발·생산하는 것만이 국산화인가?

앞서 언급한대로 국산화에 대한 정의는 훈령에 상세히 기술되어 있다. 그러나 많은 경우 총론적 측면에서 국산화를 이해한다 하더라도, 각론에 이르기까지 모두가 동일하게 이해하고 있는 것 같지는 않다. 애초에 ‘국산화란 무엇이다’라고 지칭할 만한 국제적 표준이 없고, 특히, 정서적으로 영향을 미치는 애국심의 요소가 정책목표와 혼재되는 경우 ‘무엇을’, ‘얼마만큼’에 관한 국산화 세부지침을 더 혼란스럽게 한다. 논의의 확장을 위해 미국의 국산화 개념과 비교해보자.

미국의 관점에서 국산화는 ‘localization’, 좀 더 실용적으로는 ‘made in USA’ 정도로 번역이 가능해 보인다. 물론 이조차 우리나라에서 통상적으로 사용하는 국산화 개념을 완전히 반영하고 있지는 않다. 이와 관련하여 1933년 제정된 미국의 국산화 관련 법령인 미국산 구매법(Buy American Act)을 살펴보자. 동법에서 중요한 것은 최종제품이 미국 영토 내에서 제조되었는지의 여부이다. 법령에 따라 미국이나 미국이 인정하는 국가로부터 조달한 구성품의 비용이 전체 구성 품 총액의 50% 이상이 되어야 하는 것이 원칙이다. 그러나 이 규정의 적용은 최종제품(domestic end product)에만 해당되며 부품이나 구성품에 이르기까지 적용되는 것은 아니다. 미국의 국산품 개념이 구성품 부품 단위의 개발보다는 최종제품의 생산과 조달이 자국 내에서 이루어지도록 하는 데 중점을 두는 것으로 해석할 수 있다.

반면에 우리는 세부 품목 단위의 국산화를 중시하는 것 같다. 여기에 총괄적 국산화 지표도 중요 하게 언급된다. 그런데 이 지표가 정말 의미가 있는지는 곱씹어 볼 필요가 있다. 예를 들어, 2018년 기준의 함정 장비 국산화율이 73.4%인데, 이 부문만 81%로 증가시키더라도 67% 수준의 방산물자 완제품 전체 평균 국산화율을 75.1%로 끌어올릴 수 있다고 주장하는 연구도 있다. 조달규모가 큰 어떤 분야의 국산화율이 높아지면, 전체 평균이 금방 올라가기 때문이다. 이처럼 현행 국산화 지표는 평균의 함정을 피할 수 없으며, 모든 물자를 국산화하는 것이 국방연구개발의 목표도 아니다. 그보다는 제한된 자원과 역량을 핵심요소에 결집시키는 것이 중요하고 이를 위한 관리 수단이 필요할 것이다.

국산화 지표를 정책목표로 관리하는 것이 적정한가?

부품, 구성품에 대해 국산화 산정식을 적용하지 않는 것은 미국뿐만이 아니다. 일본과 이스라엘의 경우에도 부품, 구성품에 관한 국산화 규정, 산정식이 존재하지 않는다. 일본은 국산화와 관련된 정량지표를 관리하지 않는 대신, 대상체계에 적용되는 핵심기술을 얼마만큼 식별·확보했는지를 정책목표로 삼는다. 이스라엘 역시 정량지표 없이 플랫폼에 적용되는 하위체계, 핵심부품, 소프트웨어의 연구개발 및 진화적 개발에 중점을 두고 있다. 우리나라의 경우 국산화 단계와 대상별로 상이한 국산화 산정식을 적용·관리하고 있다. 현행 국산화 산정식은 체계 국산화의 경우 조달가를, 부품 국산화의 경우 제조원가를 기준으로 한다. 특히 부품국산화율 산정방식이 시대에 따라 변화해왔음을 주목할 필요가 있다. 2001년에는 자체제조단가만이 국산화 기준으로 고려되었으나, 2005년부터는 국내구매 분을 포함하기 시작하였고, 2010년부터는 조립 및 통합에 드는 비용까지 고려해 오고 있다. 그리고 이들 국산화율 산정 공식은 모두 나름의 논거를 지닌다.

국산화율에 대해 세계적으로 인정되는 표준은 없으며, 특정 산식 하나가 정확한 국산화 역량을 나타낸다고 보기에도 무리가 있다. 가장 좁게는 원재료나 소재 수준의 국내 공급 능력만을 국산화 역량으로 볼 수도 있고, 가장 넓게는 체계 통합에 필요한 기술과 노하우 그리고 그 과정에 창출되는 부가가치까지도 국산화 활동으로 인정해 줄 수도 있다. 정책의사 결정이 특정 지표나 점수에 매몰되는 경우 ‘국산화를 통해 근본적으로 어떤 정책목표를 달성하고자 한 것인지’ 보지 못하게 만들 우려가 있다. 영국과 미국의 방위산업 육성의 정책목표 중에는 ‘military industry sovereignty-national level controllability(방위산업에 대한 국가 차원의 통치권),’ ‘access control(자원 통제력)’ 등이 강조된다는 점을 주시해야 한다. 우리나라에 존재하는 국산화율은 이러한 거시적 정책 목표가 ‘달성된 상태’를 나타내는 여러 지표 중 하나일 수는 있겠으나, 그 자체가 ‘목표’는 아니다.

국산화는 수입대체 생산인가?

우리나라의 ‘무기체계 국산화’라는 개념의 최초 착상은 미국의 동아시아에 대한 부담 감축과 동맹국 자주국방능력 강화를 천명한 ‘닉슨 독트린’ 시점으로 거슬러 올라간다. 1970년 1월 닉슨 행정부에 대응하여 우리 정부는 ‘자립경제와 자주국방’의 국정 지표를 발표했다. 이해 8월 국방과학 연구소(ADD)가 정식 발족되었고, 이듬해부터 ‘번개사업’을 통한 기본병기 국산화가 추진되었다. 이후에도 병기 국산화 정책은 미국 카터 정부의 주한미군 축소정책 발표, 아웅산 테러, 소련에 의한 보잉 747기 피격, KAL 858기 폭파 등 정치·군사적 현안이 등장할 때마다 국방 심의제로 자리했다. 당시에는 수입에 의존하는 물자를 국내기술로 대체 생산하는 것 즉, 국내 생산방식으로의 전환이 곧 국산화였다. 문제는 그 이후 오늘날에 이르기까지 무기체계 국산화에 대한 개념이 학술·실무적으로 특별히 재정의된 바 없다는 점이다. 글로벌공급망(value chain)으로 엮인 오늘날의 국산화는 과거의 그것과 의미가 달라져야 한다.

우리와 유사한 개념의 국산화를 주요국에서 찾기 어려운 이유는 그간의 시대적 변화가 국가별 정책에 반영되어 왔기 때문으로 보인다. 이들에게 국산화란 지표 그 자체보다는 특정 목표 기술에 대한 ‘통제주권’의 확보 여부이다. 일본, 이스라엘의 경우에는 획득을 목표로 한 특정 부품의 연구개발 활동을 무기체계 개발과 동시에 수행한다는 점도 주목할 만하다. 목표 부품, 구성품에 관해서는 체계개발 단계 초기, 또는 그 이전부터 체계종합업체의 주도하에 협력업체의 부품, 구성품의 국산화를 추진하는 것이다. 기술 문제로 체계개발 단계 시점에 미처 개발되지 못한 부품의 경우에는 후속 양산분에서 국산화를 추진하기도 하지만, 대개의 경우 체계개발과 부품개발은 동시 추진·완료가 목표이다. 핵심부품개발 프로그램은 체계개발과 동시에 수행되는 활동으로 이때 축적된 연구개발 역량이 향후 진화적 개발의 선순환을 끌어내는 기반 기술로 작동하기도 한다.

우리나라의 경우 ‘선 무기체계 개발, 후 부품개발’이 아직도 많다. 정책목표가 무기체계개발에 집중되어 있어, 부품개발 정책은 ‘부품 단종에 대비한 수입대체생산’ 관점에서 수립되기도 했다. 이러한 인식이 체계 부품 국산화 사업의 가장 큰 장애로 작용하기도 했다. 지금까지의 논의를 토대로 정책의제로서의 ‘국산화’를 돌아보자면, 국산화 지표란 우리의 상황인식이 매우 독특하게 반영되어 온 것으로, 현행 국산화율 제고 방식의 정책목표가 앞으로도 계속 유효한지에 대해서는 재고가 필요한 것으로 판단된다.

정책 방향 결론부터 말한다면 ‘국산화’의 목표는 ‘어떻게 핵심 안보기술을 식별하고 이에 대한 통제력·연구개발 역량을 확보할 것인가?’라는 질문에 대한 답을 담아내야 한다. 이 질문에 답을 찾는 과정으로서 다음과 같은 방향을 제안한다.

첫째, 국산화 과제 선정과정에 있어서 공급집중도 판단의 필요성이다. 이는 수치 중심의 ‘총괄적 국산화’ 정책에서 유의 품목 단위의 ‘선별적 국산화’로 나아가는데 필수적이다. 미국의 경우 냉전 붕괴 직후인 1994년부터 이미 국외조달 물자에서 비롯되는 안보상의 리스크 평가방안 논의를 시작했다. 이 과정에서 Herfindahl-Hirschman Index(HHI)를 활용하여 특정 물자 공급자의 시장 집중도가 25%를 넘는 경우 유의할 필요가 있음을 지적했다. 보다 직관적으로는 4/4/50이라는 경험법칙을 활용하기도 했다. 네 개 이하의 국가 또는 국외공급자가 전 세계 시장의 50% 이상을 차지한다면 그 시장은 취약한 것으로 평가하는 것이다. HHI의 적용 또는 4/4/50 법칙을 준용하는 것이 공급 리스크 판단에 절대적인 기준이 되어야 함을 주장하는 것이 아니다. 이들 방법론은 공급 리스크 판단에 활용될 수 있는 여러 수단 중 하나이며, 공급국가별, 무기체계별, 별로 보다 적합한 지수를 식별하고, 개선·발전시킬 필요가 있다는 것을 말하고 싶은 것이다. 보다 중요한 것은 이제라도 국방 분야 하부체계 및 품목별로 가용한 범위까지 공급 국가별 집중도를 조사하고 관련 데이터를 축적해가야 한다는 것이다. 이렇게 모여진 실증 데이터는 핵심안보기술 및 국산화 대상과제 식별 도구로 활용될 수 있을 것이다. 적절한 지표의 개발은 다음 단계부터 논의할 수 있을 것이다.

둘째, 요구 자원의 공급리스크 판단 지표 중 하나로 치명성(criticality) 평가 수행의 필요성이다. 치명성 평가란 자원공급과 관련하여 ①공급망 와해 가능성(전쟁/갈등, 자연재해 등), ②시장 불균형 가능성(독/과점, 대체불가 등), ③정부개입 가능성(금수조치, 환경문제 발생 등)을 판단하는 것이다. 앞서 언급한 시장집중도(HHI)가 유의하게 높은 품목이라 하더라도 열거된 세 가지 가능성이 현저히 낮은 품목이 있을 수 있다. 반면, 특정 품목의 경우 극소수의 공급자(공급국가)가 시장을 과점하는 가운데, 무기체계 수명주기 간 열거된 ①∼③의 사태 발생을 배제할 수 없는 경우도 있다. 미국의 경우 희토류, 특수강 등 대외의존도 높은 특수 물자에 대해 이러한 요소를 감안하여 공급자 (또는 국가)에 대한 치명성 평가를 수행한다. 우리 역시 자원공급 리스크가 큰 품목을 안보기술의 핵심 영역으로 지정하여 수입 다변화를 위해 노력하는 동시에, 의존도 경감을 위해 관련 연구개발 역량을 결집시킬 필요가 있다.

셋째, 취약성(공급집중도 × 치명성 리스크)이 높은 부품, 구성품의 경우 체계개발과 동시에 국산화를 추진할 수 있도록 연구개발 절차를 개선하는 것이 필요하다. 현행 연구개발 사업의 경우 제안 요청서에 ‘국산화가 필요한 핵심부품 또는 핵심기술’을 식별하여 그 개발계획을 제안서에 포함하도록 한다. 선행연구 과정에서도 국내 연구개발 능력을 검토하여 획득방법 결정에 활용한다. 그러나 여전히 핵심부품, 핵심기술에 대한 정의는 모호하다. 구체적 지침 부족으로 ‘어떤 대상을’, ‘어떻게’ 평가하여 연구개발 역량을 집중할 것인지에 대한 규정 집행력도 빈약하다. 현행 연구개발 계획서 검토항목에도 ‘국산화’ 관련 세부지침은 체계개발실행계획서의 ‘부품단종을 고려한 국산화 추진방안’ 정도이다(<표 1> 참조). 그러나 기술 수준이 높은 특정 핵심부품, 구성품의 국산화를 위해서는 더욱 이른 시기부터 구체적 세부사항이 검토되어야 한다. 그간의 우리 방위산업이 추격자 (fast-follower) 전략을 특징으로 했기에 사업 초기에 부품·구성품의 ‘국산화 방안’을 수립하기 쉽지 않았다. 그러나 이제 방위산업 도약을 위해서는 우리의 국산화 역시 “생산 국산화”에서 “기술 국산화”로 한 단계 앞서가야 한다. 한 박자 앞선 국산화 전략 달성을 위해서는 초기 단계에서 취약성을 분석하고, 이에 근거하여 핵심부품·구성품의 국산화 방안을 마련해야 할 것이다.

 
맺음말

이 글에서는 국산화 개념 전환의 필요성을 논의했지만, 발전방향은 처방의 일부만을 담고 있다. 닉슨 독트린에 의한 1970년대 번개사업 태동이 그러했듯이, 무기체계국산화 지침은 좁게는 획득 전략, 넓게는 국가의 외교안보 정책방향과 궤를 같이 해야 한다. 오늘날 국방 차원의 핵심기술 육성은 이제 국가 간 경제·외교안보 의제로 기능할 수 있음을 볼 수 있다. 소수의 공급자에게 특정 분야를 장기간 의존함은 특정기술에 대한 ‘통제주권’ 상실과 진배없다. 단기적으로는 해가 없어 보여도 장기적으로는 그렇지 않다. 국제관계상의 파워게임에 동원되는 핵심자원이 부재하기 때문이다.

핵심 안보기술을 식별하는 것, 그리고 이에 대한 통제력과 연구개발 역량을 확보하는 것은 양적 수치 중심의 총괄적 국산화 정책으로는 쉽지 않다. 이글은 이에 대비한 개념으로 ‘선별적 국산화’ 를 제안한 것이다. 핵심은 취약성을 고려한 과제 선정과 해당 기술에 대한 선제적 주도권 확보이다. 국산화 세부지침으로 과제 선정절차에서의 공급집중도 판단, 공급국가별 치명성 평가 수행, 핵심부품개발 시점을 앞당기기 위한 연구개발 절차 개선 과제를 제안했다. 물론, 이것이 구현되기 위해서는 선행조치로 관련 제도의 보완과 분석역량 구축, 기관별 임무 부여 등이 이루어져야 한다. 제도와 조직의 뒷받침을 말한다. 이 글에서 논의한 고려사항들이 구체적인 계획에 반영될 수 있기를 바라본다.


※ 본지에 실린 내용은 집필자의 개인적 의견이며, 본 연구원의 공식적 견해가 아님을 밝힙니다.

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