국방논단 1797호(한국국방연구원 발행)

   
최수동
한국국방연구원 국방자원연구센터
soodchoi@kida.re.kr

손윤진
한국국방연구원 국방자원연구센터
thsdl88@kida.re.kr

최서준
한국국방연구원 국방자원연구센터
chltjwns1@kida.re.kr


이 글은 국방개혁의 일환으로 추진한 군 책임운영기관제도의 10년 운영 성과를 살펴보고 앞으로 집중해야 할 과제를 제시한 것이다. 군 책임운영기관 제도는 전투근무지원부대에 대해 기존의 운영체계를 유지하면서 조직·인사·예산의 일부 자율성을 법령으로 보장하고 성과에 대한 책임성을 강화하여, 우리 군의 전투준비태세를 제고하는 것이다. 각 부대는 군 책임운영기관 지정 이후 상대적으로 낮은 예산 증가율 및 상당한 인력 감축에도 불구하고, 생산성이 20~65% 향상되었고, 피지원 부대의 만족도도 상당히 높아졌다. 우리 군의 전투준비태세 제고에 상당히 기여한 것으로 평가할 수 있다. 앞으로는 군 책임운영기관 지정 확대, 구성원의 인센티브 강화, 성과평가 결과에 대한 사후관리 강화, 성과평가에 대한 독립성·전문성·객관성의 유지·발전 등에 더 노력해야 한다. 또한 각 군 본부와 국방부 관련 사업부서의 더 많은 관심과 지원이 필요하다.
   

책임운영기관제도(Executive Agency)는 정부·군 조직을 기존의 획일적이고 경직된 관리방식에서 탈피하여 효율성을 높이고자 하는 경영혁신 방안이다. 즉 정부·군 조직 중 사업적이고 집행적 인 성격의 사무를 주로 수행하는 조직에 조직·인사·예산 등에 자율성을 부여하고 성과결과에 대해 책임성을 강화하는 운영개념을 적용하는 것이다. 우리나라는 외환위기를 겪고 난 후인 2000년에 정부조직법에 근거한 조직을 대상으로 ‘책임운영기관의 지정·운영에 관한 법률’을 제정하였으며, 현재 특허청·지방통계청·국방전산정보원 등 총 51개 기관이 이에 해당된다. 세계적으로는, 영국이 경제 위기를 해결하기 위한 방안의 하나로 1988년에 도입한 것을 시초로 본다.

군 책임운영기관을 지정하여 운영하기 시작한 것이 2009년부터였으니 이제 10년이 지났다. 출발점은 2006년, ‘국방개혁에 관한 법률’에 책임운영기관 확대를 명시한 것이었다. 2008년에는 국군조직법에 근거한 조직을 대상으로 ‘군 책임운영기관의 지정·운영에 관한 법률(이하 ‘군 책임운영기관법)’을 제정했다. 현재 보급, 정비, 정보화, 병원, 연구, 인쇄와 같은 전투근무지원(combat service support) 분야의 16개 기관이 지정되어 운영되고 있다. 2004년에 한국국방연구원에서 수행한 ‘아웃소싱 확대 전략’은 군 책임운영기관 제도 도입을 주장한 최초의 연구라 할 수 있다. 여기서는 그 이유로, 주 대상인 전투근무지원분야 업무가 사업적·집행적 성격이라는 점, 지휘관 대부분이 전역 대상인 현역이므로 성과를 창출하고자 하는 동기가 부족하다는 점, 군 조직의 폐쇄성으로 인해 전문적인 평가를 할 수 없다는 점, 국회나 재정당국 등 외부에서 국방경영 효율화를 지속적으로 요구한다는 점을 들고 있다. 군 책임운영기관제도는 기존과 동일한 자원(인원·예산)을 투입하되, 조직·인사·예산에 일부 자율권을 법령으로 보장하여, 각 기관의 특성에 부합한 창의적이고 지속적인 업무 효율화를 추구하며, 우리 군의 전투준비태세를 제고를 궁극적인 목표로 하고 있다. 성과관리와 평가는 이를 위한 중요한 수단이다. 특정 부대가 군 책임운영기관으로 지정되면 경영혁신을 추구하므로 기존보다 업무강도는 높아질 수 있다.

군 책임운영기관 제도의 주요 특징은 크게 세 가지로 요약될 수 있다. 첫째, 기관장의 임기 보장 과 성과에 따른 연장이 가능하다는 점이다. 기관장 임기는 2년이고, 5년을 넘지 않는 범위에서 1년 단위로 연장할 수 있다. 공개경쟁모집 절차에 따라 국방부 장관(국직 조직) 또는 각 군 참모총장(각 군 예하 조직)이 채용한다. 현역, 예비역, 민간인 누구나 지원할 수 있다. 둘째, 조직·인사·예산 운영의 자율권을 법령으로 부여하여 보장한다. 총 정원의 범위에서 하부조직의 설치 및 조정을 국방부장관 또는 참모총장의 승인을 받지 않고 할 수 있다. 군무원 계급별 정원의 50% 이내에서 임기제 일반군무원을 채용할 수 있다. 사업평가결과에 따라 개인별로 상여금을 차등 지급할 수도 있는 것도 중요한 요소다. 예산의 전용과 이월도 다른 정부기관에 비해서는 용이한 편이다. 셋째, 성과관리체계를 만들어 관리하고 전문가에게 독립적이고 객관적으로 성과평가를 받는다. 성과지표 개발·수정·보완에 대해서는 외부 전문연구기관에서 지속적으로 지원할 수 있도록 하고 있다. 성과 평가는 그 자체도 중요하지만, 컨설팅을 받는 것으로 간주한다. 평가의 객관성과 책임성을 보장하기 위해 평가위원의 세부지표별 평가점수를 공개하고 있는 점도 주목할 만하다. 평가결과에 따라 기관장의 성과급을 기본연봉의 5%에서 20% 수준으로 차등 지급하고, 기관이나 개인에게 국방 부장관 표창 또는 포상이 수여되기도 한다.

이제, 그간의 제도 운영 환경을 살펴보고, 성과를 들여다보기로 하자. 이는 2019년에 수행한 한국국방연구원의 연구 결과를 요약한 것이다.

10년의 성과를 평가하면

전투근무지원 분야 성과평가의 기본요소는 시간(Time), 품질(Quality), 경영효율화(Finance) 또 는 예산 절감 효과 등 세 가지이다. 이는 교통·의료·법률 등의 서비스 제공기관을 평가할 때 사용하는 것과 거의 동일하다. 다만, 이 글에서는 군의 특성을 고려해 시간과 품질을 중심으로 평가했다. 시간 관점에서는 얼마나 신속하게 고객에게 서비스(정비, 보급, 의료, 정보화 등)를 제공하여 전투준비태세 등을 향상시켰는지를 정량적으로 봤고, 품질관점에서는 고객에게 지원된 서비스가 얼마나 질적으로 우수한지를 설문조사를 이용해 평가했다.

평가결과를 제시하기에 앞서 먼저 언급할 것은 지난 10년간 16개 군 책임운영기관의 운영 환경이 그리 녹록하지는 않았다는 점이다. 예산은 낮은 증가율을 보였고 인력은 많이 줄어들었다. 2017년 이후 군 책임운영기관의 연평균 예산증가율은 1.8%였는데, 이는 국방예산 연평균증가율 7.6%뿐만 아니라 전력운영유지비 연평균증가율 5.5%에 비해 매우 낮은 수준이다. 인력은 군 책임운영 기관으로 지정되기 직전인 2008년에 비해 2018년 12월 31일을 기준으로 약 10% 감축되었다. 군 의료현대화 정책에 따라 병원 등 일부 인력 증원을 제외하면 기존 보급·정비·인쇄 분야 등의 인력이 상당히 축소된 것이다.

위와 같은 어려운 여건 속에서도 16개 군 책임운영기관은 전반적으로 생산성이 20~65% 향상되고, 무기체계·장비의 가용도가 약 1.3% 향상된 것으로 평가할 수 있다. 이는 연간 약 1.5조 원의 예산 효율화를 달성한 것으로 추정된다. 특히 보급분야는 군수품의 신속한 서비스 제공으로 무기체계·장비 가용도 증가에 크게 기여했다. 보급분야의 군 책임운영기관은 육군종합보급창, 해군보급창, 공군종합보급창이다. 수송비용은 과거보다 낮아졌지만, 수리부속 등 군수품 단가는 급격히 증가했고, 민첩한 보급을 하는 것이 전쟁의 승패를 가르는 요소라는 점에서 점점 더 중요해지는 분야다. 피지원부대가 청구한 군수품을 얼마나 신속하게 보급하였는지가 평가요소인데, 보급창의 청구처리기간(ORT-D, Order Response Time of Depot)을 지표로 사용했다. 이는 야전부대가 청구한 시점으로부터 각 군 군수사령부의 보급지시에 따라 군수품 수령 절차를 완료(영수완료)하기까지의 시간을 말한다. <그림 1>과 <표 1>은 각 군 보급창이 군 책임운영기관으로 지정되기 전·후인 2009년과 2018년의 청구처리기간별(일수)·처리건수의 분포, 그리고 평균처리기간(일수)·표준편차(일수)를 비교한 것이다. 하나의 예로 청구처리기간(ORDT-D)이 5일인 건수는 약 3.7배 증가하고, 20일인 건수는 약 5.8배 축소되었다. 또한, 보급의 질(quality)을 나타내는 분산이 상당히 감소된 것을 알 수 있다. 즉 신속하고 신뢰성 있는 보급으로 무기체계·장비의 가용도 증가에 기여한 것이다. 그리고 보급업무량을 나타내는 군수품의 총 불출건수는 약 26%(242,990건) 증가했지만, 평균 처리기간은 22일에서 8일로 64% 단축되었다. 특히 주목할 것은 표준편차가 53일에서 6일로 약 88% 줄었다는 사실인데, 보급의 불확실성을 최소화하고 신뢰성이 제고되었다고 볼 수 있는 대목이다. 

 
무기체계·장비 가용도증가율은 ORT-D의 감소, 특정장비의 평균 고장기간 및 평균정비기간의 관계식으로 표현할 수 있는데, 약 1.3%가 올라간 것으로 나타났다. 보급기간 단축의 경제적인 가치를 따져보기 위해 신속보급에 따른 무기체계·장비 가용도증가율에 자산획득가격을 곱하여 추정해 보니 약 1.3조 원에 달했다. 물론 단순한 계산이지만 큰 폭의 개선이 있었다는 사실을 확인하는 데는 무리가 없을 것이다. 정비분야의 군 책임운영기관은 육군종합정비창(육군), 해군정비창, 해군 1·2·3수리창, 공군 82·83정비창 등 모두 7개다. 무기체계·장비 가용도 향상을 보는 핵심지표는 표준정비기간기준 (RCT, Repair Cycle Time, 일수)과 표준정비인시기준(M/H)이다. 육군종합정비창의 경우 K1A2 전차 등 21개 무기체계·장비의 표준정비기간기준(RCT)을 15%, 엔진 등 구성품에 대한 표준정비인시기준을 12% 이상 단축한 것으로 나타났다. 해군은 표준공사항목)과 표준정비인시 기준을 단일지표로 평가했다. 이는 함정이 하나의 부대로 고려되기 때문이다. 해군의 경우 함 정 창정비 중 승조원에 대한 교육·휴가 등을 실시한다. 또한 육·공군의 무기체계와 상이하게 오 버홀(Overhaul) 정비를 수행하지 않고 상태정비를 수행하므로 함정의 정비기간을 표준화시키는 것은 한계가 있기 때문에 표준공사항목 증가 및 표준정비인시기준을 평과지표로 활용했다. 해군의 표준공사항목은 약 22% 증가, 표준정비인시기준은 10% 이상 단축한 것으로 나타났다. 공군 역시 F-16 전투기 등의 표준정비기간기준(RCT)을 21%, 엔진 등 구성품의 표준정비인시기 준을 20% 이상 단축하였다. 정비품질을 평가하기 위해서는 무기체계·장비별 평균고장기간(MTBF, Mean Time Between Failure)을 봐야 하는데, 자료가 충분하지 않아 설문을 통해 만족도를 조사했다. 설문결과 최근 5년 동안 매년 평균 90% 이상의 높은 만족도를 보였다. 외주 정비를 군직으로 전환해서 예산을 절감한 것도 눈에 띈다. 금액을 추산해보니 2018년도 한해에만 1,346억 원에 달했다. 군 책임운영기관 지정 이후 군직 전환 품목이 육군종합정비창은 19배(’12년 24개 품목에서 ’18년 465품목), 해군 정비창은 7배(’13년 9건에서 ’18년 63건), 해군 1·2·3수리창은 37배(’11년 6건에서 ’18년 98건), 공군 83정비창은 9배(’10년 4건에서 ’18년 34건) 증가하였다.

인쇄(국군인쇄창), 정보화(국방통합데이터센터, 합동상호운용성기술센터), 병원(국군수도병원, 대전병원), 연구(국군의학연구소)와 같은 전투근무지원 분야의 기관들도 군 책임운영기관으로 지정되어 운영되고 있다. 지정 이후 성과가 향상된 것은 여기에서도 확인할 수 있다. 부분적인 지표이기는 하지만, 국군인쇄창의 인쇄 지원건수, 합동상호운용성기술센터의 연간 평가계획건수, 국군 통합데이터센터의 서비스 적시 처리율 등이 모두 상당한 폭으로 올랐다. 국군수도병원의 의사 1인 당 외래진료 건수가 10%(’13년 519건에서 ’18년 570건), 대전병원의 경우는 71%(’12년 479건 ⇒ ’18년 821건) 향상된 것도 눈에 띈다. 국군의학연구소의 감염병 검시지원 건수도 증가했다(’11 년 1건에서 ’18년 33건).

 
전문성과 경쟁력 향상을 위해 노력하고 있는 점도 고무적이다. 이는 <표 2>와 같이 교육 이수, 자격증 획득, 대외기관 인증·수상 등이 증가한 사실로 확인할 수 있다. 군 책임운영기관의 전문성과 자체경쟁력을 지정 전년도(자료가 없는 경우 지정년도 자료 사용)와 2018년을 비교해 보았다. 교육을 받거나 자격증을 획득한 인원이 지정 전년도(또는 지정년도)에는 총 3,137명이었으나 2018년에는 5,480명이었다. 약 74.7% 증가한 수치다. 자체 경쟁력 측면에서 보면 지정 전년도(또는 지정년도) 총 175건에서 2018년 469건으로 증가하여 약 268% 향상되었다. 특히 대외인증, 특허 등록, 대외기관 수상에서 대폭적으로 증가한 것을 볼 수 있다.

추가적으로, 정량적인 지표로 평가할 수 없는 것들은 설문조사를 활용해 성과를 살펴봤다. 국방부에서 군 책임운영기관의 서비스를 제공받는 피지원부대의 구성원 총 1,674명을 대상으로 2018년에 수행한 만족도 조사 결과는 다음과 같다. 조사 시점 이전 3년간의 종합적인 만족도 평균이 90%로 ‘매우 높은’ 수준으로 나타났다. 앞으로 군 책임운영기관의 서비스를 이용할 의향이 있는지에 대한 질문에서도 88%가 그렇다고 답했다. 지정되기 이전부터 근무해온 709명을 대상으로 조사한 결과 89%의 응답자가 그 전과 비교하여 만족도가 ‘상당히’ 증가했다고 답했다.

같은 조사에서 책임운영기관 내부의 인식도 살펴봤다. 책임운영기관의 주요 간부나 보직자를 대상으로 했는데, 중요한 결과를 요약하면 이렇다. 첫째, ‘군 책임운영기관 지정 후 내부 구성원의 외부고객에 대한 의식’이 (긍정적으로) 변했다는 응답이 82%에 달했다. 피지원부대에 충실하게 서비스해야 한다는 생각이 자리 잡은 것으로 볼 수 있는 결과다. 둘째, ‘지정 이후 임무수행 능력’이 ‘상당히 향상’되었으며(응답률 81%), ‘지정 이후 기관의 미래발전을 위한 혁신’ 노력도 ‘상당히 향상’되었다고 생각하는 것으로 나타났다(응답률 83%). 셋째, ‘지정 이후 성과와 비용에 대한 인식’도 ‘상당히 향상’되었다고 응답했다(응답률 79%). 성과와 비용은 국방경영 효율화의 토대가 되는 것이다. 업무량이 증가했다고 응답한 비율은 76%였다. 계획 수립, 진행관리, 경쟁력 제고 등을 위해 전보다 더 노력했다는 방증일 것이다.

개선이 필요한 사항으로는 ‘실질적 자율권 발휘’(21%), ‘구성원들에 대한 인센티브 확대’(19%)를 가장 많이 언급했다. 업무개선 등을 통해 효율화를 달성해도 상부기관이 이를 인력 삭감의 근거로 삼고 있지 않나 하는 의구심을 갖고 있는 것으로 추측할 수 있는 대목이다. 그리고 책임운영기관 성과평가 결과에 대해서는 어느 정도 수용하며, 유용하다고 인식하는 것으로 나타났다. 이는 성과평가의 기본 개념이 평가(evaluation) 자체보다는 기관의 발전을 위한 컨설팅이라는 점을 어느 정도 이해하고 있는 것으로 보인다. 군 책임운영기관으로 하여금 평가결과를 인지하여 유용하게 활용하도록 유도하는 것은 앞으로도 계속 고민해야 할 과제다.

이러한 성과들은 지난 10년간 낮은 예산증가율과 상당한 인력감축으로 어려운 여건이었음에도 불구하고 열심히 노력한 결과로 보인다. 운영의 자율성을 보장하고 성과를 평가하여 책임성을 강화한 것이 중요한 요인일 것이다. 군의 업무를 민간에 공개하고, 국방전문가를 포함한 전문가의 객관적인 평가를 받게 한 것도 긍정적인 영향을 미쳤을 것이다.

군 책임운영기관 운영을 시작한 시기부터 국방의 다양한 분야에서 국방경영 효율화를 더욱 강조하기도 했다. 앞에서 제시한 성과들은 이런 복합적인 노력의 산물일 것이다. 물론 군 책임운영기관 제도는 그중에서도 가장 높은 비중을 차지할 것으로 본다. 군수분야 책임운영기관을 대상으로 한 설문조사에서 군수혁신의 성과에 대한 기여 정도가 보통이상이라고 응답한 비율이 95%로 나타났다. 자화자찬이라기보다는 자부심과 확신을 보여준 것이라는데 방점을 두고 싶다.

앞으로는

군 책임운영기관 제도의 성과가 어느 정도 확인된 만큼 이를 확대하는 것을 보다 적극적으로 생각할 필요가 있다. 특히 정비분야가 그렇다. 국방개혁 2.0의 일환으로 추진하고 있는 복지·시설·재정분야 국직부대도 마찬가지다. 전투근무지원분야로서 사업적·집행적 성격의 업무를 수행하고, 인력이 많기 때문이다. 국방개혁 2.0에 따라 대부분의 전투근무지원부대 지휘관은 군무원으로 전환되고, 현역 구성원도 상당부분 전환될 것으로 보인다. 법령에 부여된 자율권 발휘가 확대될 것으로 보는 대목이다.

지금까지 제도의 정착을 위하여 ‘조직’ 차원에서 운영과 성과평가에 집중했다면, 앞으로는 ‘개인’ 차원에서 사기를 진작하고 전문성을 높이는데 보다 집중할 필요가 있다. 구성원의 인센티브를 확대하는 방안을 다각도로 고민해야 한다. 이는 기관 성과평가 결과에 구애받지 말고, 기여도가 높은 개인에게 표창 기회를 확대한다든지, 연수 등의 개인역량 강화 기회를 확대하는 것을 포함한다. 군 책임운영기관 업무를 실질적으로 총괄하는 보직은 오랜 기간 근무하도록 하는 방안도 필요하다. 전문성과 상당한 노하우가 축적되어야 하기 때문이며, 규정에 명문화해야 실효성이 있을 것이다. 앞서 언급하기도 했지만, 성과평가의 독립성·전문성·객관성은 항상 보장되어야 한다. 제도가 도 입된 이래 성과를 낼 수 있었던 중요한 요인 중 하나는 평가단에 전문가를 포함시키고, 평가점수를 공개하여 독립성·전문성·객관성을 위해 특별히 노력한 것이다. 제도의 지속성 여부는 피평가기관 들이 평가에 대해 얼마나 수용하는지와 유용한 결과를 제공해 주는지에 달렸다고 해도 과언이 아니다. 지금까지 성과평가 결과에 대한 책임운영기관의 수용 및 유용 정도는 어는 정도 만족한 수준으로 판단되며 지속적인 유지·발전이 필요하다.

성과평가결과에 대한 사후관리도 보다 철저히 해야 한다. 성과평가결과보고서의 ‘종합평가 및 보완사항’에 각 기관이 개선해야 할 과제를 제시하고 있지만, 이에 대한 사후 관리계획은 각 기관이 자체적으로 판단해서 수립하고 있다. 세부적인 실행과제를 선정하고 이행하는 데 있어서 외부 전문기관에 컨설팅을 받을 수 있도록 지원할 필요가 있다. 내부에서 보는 시각은 아무래도 편향될 수 있기 때문이다. 즉, 각 기관이 외부 기관으로부터 컨설팅을 받을 수 있는 예산 지원 등이 필요하며, 외부 컨설팅 수행에 대한 절차를 체계화할 필요가 있다. 또한, 군 책임운영기관의 성과를 타 분야 및 부대에도 공유할 필요가 있다. 이를 통하여 성과평가 사후관리에 대한 중요도가 높아지고, 타 분야 및 부대에도 체계적인 성과관리와 객관적 평가에 대한 중요성이 홍보되어 성과평가의 파급력이 높아질 것으로 기대된다.

군 책임운영기관 제도는 상당히 정착된 것으로 판단된다. 각 기관 업무에 대한 생산성이 향상되고, 서비스를 받는 피지원부대의 만족도가 높아졌으며, 일정 부분 우리 군의 전투준비태세 제고에 기여한 것으로 판단된다. 지속적인 발전을 위해서는 각 군 본부 및 국방부 관련 사업부서의 더 많은 관심과 지원이 필요하다.


※ 본지에 실린 내용은 집필자의 개인적 의견이며, 본 연구원의 공식적 견해가 아님을 밝힙니다.

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