국방논단 제1779호(한국국방연구원 발행)

  
오혜
한국국방연구원 국방인력연구센터
hyeoh@kida.re.kr  


이 글은 군무원 전문성의 개념을 정립하고 직위분류제, 보직이동제한, 보직경로제도, 전문직위 제도의 발전방향을 제안한 것이다. 군무원 직위를 설명하는 중요 속성이 전문성 임에도 불구하고 그 개념이 명확하지 않고 관련 인사제도가 정비되지 않아 비효율성이 있다는 사실이 자주 지적되어 왔기 때문이다. 군인을 전투분야에 전환배치하고 비전투분야에 군무원을 대폭 증원하려는 국방개혁 2.0의 목표에 따라 군무원 인력관리는 앞으로 더 중요해 질 것이란 점을 인식해야 한다. 

 
군은 국방개혁안에 따라 2022년까지 상비병력을 줄이고 군무원과 민간근로자를 지금의 2.7만 명에서 4.4만 명으로 대폭 증원할 계획이다. 군수·행정·교육 등의 비전투분야에 보직했던 군인을 전투분야에 전환 배치하고 군무원으로 대체하려는 것이다. 전문성을 핵심역량으로 보기 때문이다. 국방개혁에 관한 법률에 군무원 활용 목적을 국방업무의 전문성으로 명시하고 있는데, 군무원 인력 스스로도 전문성의 중요성을 인식하는 것은 틀림없다. 몇 년 전에 이들을 대상으로 시행한 설문조사에서, 업무관련 전문지식 및 기술과 업무의 연속성, 지속성을 통해 얻어지는 노하우를 군무원이 갖춰야 할 중요한 요소로 꼽은 바 있다.

아쉬운 것은 전문성 향상에 관한 인사제도에 대한 논의가 부족했다는 사실이다. 국방부와 각 군이 군무원에 관한 법적·제도적 사안들을 지속적으로 개선해 왔음에도 불구하고 정작 전문성 관점에서 법령과 인사제도 검토는 제한적이었기 때문에 하는 말이다. 전문성이 실질적으로 무엇을 의미하는지도 분명해 보이지 않는다. 전문성의 실질적인 개념을 명확하게 하고 인사제도를 이론적으로 논의할 필요가 여기에 있다.
 

■ 군무원 직책의 전문성

본격적인 논의에 앞서 군무원 신분의 특징을 알아보자. 직종상 국가공무원과 국군조직에 포함되어 있는 군무원은 국방인력에 관한 법률에 적용을 받되, 명시되지 않는 부분은 국가공무원 법령을 적용받는다. 1980년, 군속에서 국가공무원 특정직인 군무원으로 개칭되면서 직급이 1급부터 9급까지 유형화되었다. 군무원의 공직분류는 직군-직렬의 직위분류제를 따른다. 2017년에는 직종 개편에 따라 직군과 직렬의 전반적 조정이 있었다. 그 결과 일반군무원(이전 일반군무원 및 기능군무원), 전문군무경력관(이전 별정군무원), 임기제군무원(이전 계약군무원)으로 개편되었고 행정, 시설, 공업, 함정, 정보통신 등 9개 직군과 군수, 수사, 토목, 전자, 금속, 유도무기 등의 63개 직렬로 조정되었다. 2018년을 기준으로 보면 높은 비중을 차지하는 직군은 행정(23%), 공업(20%), 정보통신(15%)이다.

‘전문성’이라는 표현은 군무원 관련 법령과 인사규정에 자주 나타나지만 그 개념이 구체적이지는 않다. 육군본부가 ‘육군 군무원 종합발전 2.0.’(2018)에서 ‘갖춰야 할 지식과 능력’으로 정의한 것이 눈에 띄는 정도이다. 군인의 전문성 직위에 대해서도 인사제도 정비는 있었지만, 개념을 따로 정립 한 바는 없었다. 국방 인사관리훈령에서는 업무와 관련하여 특정한 전문적 지식과 기술을 필요로 하는 직위를 전문성 직위로 정의하고 있다.

전문성 개념 정립에 공을 들인 직종은 국가공무원이다. 사회와 과학기술이 진화하고 국민의 공공서비스 요구 수준이 높아지면서 행정 전문성을 필요로 하게 되었기 때문이다. 전문성은 기본적으로 전문지식, 노하우, 경험을 말한다. 국가공무원은 다양한 이해관계를 조정하고 공정성을 기해야 하는 공무를 수행하기 때문에 그에 필요한 하위요소를 구체적으로 포괄해야 한다. 이해조정능력, 문제해결력, 통합적 시각, 윤리의식 등이 그것이다. 군무원 업무가 공공서비스 성격을 띠고 기술과 지식을 토대로 하는 전문성이 요구된다는 점에서 공무원과 본질적으로 다르지 않다. 따라서 기존 연구에서 제시한 공무원의 전문성 개념을 군무원에 적용해도 될 것으로 본다. 그것은 해당분야 전문지식과 문제통합조정능력의 두 가지 차원이다. 문제통합조정능력은 장기적이고 통합적인 시각으로 문제를 해결하거나 당사자들 간의 이해를 조정하는 능력을 말한다. 이 두 차원을 기준으로 하면 직책은 네 개 유형으로 범주화될 수 있다. 보직경로도 그에 따르면 될 것이다. 낮은 전문지식과 높은 통합조정능력을 요구하는 직책이면 특정의 전문성보다는 일반적인 업무 이해 및 조정에 목표를 둔다. ‘일반행정가’(generalist)의 보직경로가 적합하다. 전문지식을 바탕으로 통합적 조정능력을 보유해야 하는 직책은 ‘전문성을 지닌 일반행정가’(specialized generalist), 자기분야에만 높은 전문지식을 가진 프로페셔널은 ‘전문가’(specialist), 전문지식과 및 통합 조정능력이 크게 요구되지 않는 직책은 ‘집행가’(practician)의 경로를 가질 수 있다. 전문성을 요구하고 개발해야 하는 경로는 ‘전문성을 지닌 일반행정가’와 ‘전문가’이다.

해당 분야 전문지식을 많이 필요로 하는 유형이란 점에서다. 이제 전문성에 관한 인사제도를 들여다 볼 차례다. 기존 문헌들을 살펴보면 직위분류제, 과학적 정원관리, 보직이동제한, 보직경로설계, 전문직위제도 등이 주제로 다루어져 왔다. 각각에 대해 살펴보기로 하자.


■ 합리적인 직무분류와 정원관리방식을 찾아야

직무분류방식은 크게 직위분류제와 계급제로 대별된다. 직위분류제는 직무종류와 곤란성·책임 정도의 기준으로 분류하는 방식이다. 유사한 직무들을 묶고 곤란성 및 책임정도로 낮은 직급에서 높은 직급으로 분류한다. 직무 내용이 유사하되 직급이 상이한 군을 하나의 직렬로 분류한다. 계급제는 신분, 경력, 학력 등으로 계급(사람)을 유형화하여 보수를 정하는 방식이다. 동일한 계급의 사람은 직무 성격에 관계없이 동일한 자격과 능력을 갖춘 것으로 간주한다. 일반적 능력으로 채용하고 일반행정가 양성을 목표로 한다. 전문능력으로 채용기준을 세우고 능력과 실적 중심으로 인사관리를 하는 직위분류제가 전문성 양성에는 유리하다.

군무원 관계 법령은 충원, 채용, 승진, 정원 등의 인사관리에 있어 계급제와 직위분류제를 혼합해서 규정하고 있다. 전문성 향상에 직위분류제가 적합함에도 불구하고, 논리적으로 양립하기 어려운 계급제와 접목되고 있는 것이다. 이것을 문제로 지적하기보다는 어떻게 개선할 것인가를 고민해야 한다. 직위분류제를 전면 도입하려 했지만 성공하지 못했던 국가공무원 인사제도 사례를 교훈으로 삼아 두 제도의 장점을 부분적으로나마 접목하는 것이 바람직하다고 제안한 연구도 있었다.

문제는 직위분류제가 전문성 양성에 유리하지만, 계급제를 바탕으로 하는 상황에서 과학적인 직무량 평가가 없다면 정원의 불균형을 일으킬 수 있다는 점이다. 정원의 불균형은 경력발전 기회에 제약을 주기 때문에 전문성에 영향을 미친다. 직급이 상승하면 그에 따른 전문성을 향상시키거나 다양한 보직을 경험하면서 경력을 발전시킬 기회가 많아진다. 그러나 특정 직군·직렬에서 가용직위가 부족하여 직급 상승이나 보직이동에 제한이 있다면 전문성 역시 제한되기 때문이다. 일단, 육군 군무원은 직군·직렬별로 직위수가 균형적이지 않다. 4급과 5급의 경우 행정직렬이 전체 690개 직위 중 165개(23.9%)를 차지하고 있는 반면 전차직렬은 722개 직위 중 35명(4.8%), 군사정보 114개 중 12명(10.5%)에 그치고 있어 정원 편차가 크다. 또,한 행정 등 몇몇을 제외하고는 많은 직렬의 계급이 하위직에 분포되어 있어 경력발전 기회가 제한된다.

정원관리를 위해 먼저 해야 할 일은 적합한 정원산정 방법을 찾아내는 것이다. 한국국방연구원에서 수행한 연구에서 제시한 방법론들을 참고할 수 있다. 대표적인 것은 직무측정법(전성진, 2006~2013), 직무평가법(김종탁 외, 2014), 인력구조분석모형 기반 방법론(이은정 외, 2005)이다.

직무측정법은 공군을 대상으로 작업표본조사법 등의 방법에 따라 직무를 측정하고 조정하여 인력 소요를 판단한 것이다. 직무평가법은 평가요소별로 산출된 직무점수에 따라 직위별 직무등급과 계급을 판단한 것이다. 인력구조분석모형은 정원과 인사제도 변화가 진급자의 정체기간에 미치는 영향을 예측하여 적정 진급 인원과 진출률을 제시하고 적정 정원 규모를 제시한 것이다. 이와 같은 방법론을 상황에 따라 선택 또는 조합하여 과학적인 정원 산정 방법론을 정립해야 한다. 현역직위는 작전분야의 불확실성으로 인해 직무분석이 어렵고 분석 결과로 적정인원을 결정하는 것이 어려운 편이다(이현지 외, 2015). 그러나 군무원 직위는 전시에 군사적 확장의 필요성이 낮고 직무 측정과 평가가 어느 정도 가능하므로 직무분석에 따른 정원 산정이 비교적 용이할 것이다.

 
■ 보직이동 제한은 특성에 맞게

마구잡이식의 잦은 보직이동은 전문성을 저해하는 요인으로 지적되고 있다. 군무원 보직이동 제도로는 전보와 인사교류가 있다. 두 제도 모두 동일 직렬과 동일 계급 간 이동이지만 인사교류가타 부대 직책이동에 한정한다면 전보는 부대 내 직책이동도 포함한다.

먼저 전보에 대해서다. 군무원인사법에서는 전 계급의 일반군무원을 대상으로 정기적인 전보 실시를 규정하고 있다. 전보의 목적은 같은 직위에서 장기근무로 인한 침체를 방지하여 능동적인 직무수행을 도모하고 능률을 향상시킴으로써 창의적 직무를 수행케 함에 있다(군무원인사법 시행령 제36조). 전보 이후 1년 이내에 이동을 금지하는 규정이 있지만 필수보직기간은 없다. 예외적으로 육군은 업무의 연속성과 전문성을 위해 3년 이상, 최대 5년을 보직할 수 있도록 하고 있다. 여기에서 드는 의문점은 두 가지다. 첫째, 보직이동제한 및 필수보직기간 지정을 직군·직렬별 직책의 특성을 감안하지 않고 동일하게 적용해야 하는지에 대한 문제이다. 둘째, 업무의 전문성 유지에 최대 보직기간이 충분한지에 대한 것이다. 군무원 편제의 확대 목적은 군인이 필수적으로 수행하지 않는 분야에서 전문성을 지속적으로 활용함에 있다. 그러나 부사관 역시 최대 5년의 보직기간 동안 기술 분야의 직책에서 전문성을 발휘한다는 점에서 군무원의 보직기간이 충분한지 고민할 사항이다.

다음은 인사교류제도다. 이는 동일부대를 떠나 보직권자를 달리하는 타부대로 보직을 변경하여 임용하는 것을 말한다. 무사안일과 관행적 업무처리를 쇄신하고 한 개인의 종합적 사고력과 통섭적 역량을 배양할 목적으로 2010년에 도입됐다. 전 직군·직렬 및 직급을 대상으로 하지만 현재는 5급 이상 군무원 중 동일 부대에서 10년 동안 연속적으로 근무한 경우에 실시한다. 육군의 경우, 5급 이상 군무원은 본부에서 통합하여 전국단위로 실시하는 반면, 6급 이하 군무원은 승진권 단위부대 내의 20개 분구로 구분된 지역별로 실시한다. 승진권 단위부대와 동일분구라는 조건을 모두 충족해야 가능하므로 6급 이하의 인사교류는 원활하지 않다.

군무원 인사교류제도에서 지적할 것은 인사교류의 대상을 특정하지 않고 전체 직군·직렬을 일괄 지정한다는 점이다. 특정 직렬이 맡은 일부 직책은 인사교류를 하면 전문성 저해를 일으킬 가능성이 있다. 일례로, 탄약직렬 군무원이 맡는 유도탄 정비는 전기·전자제어 관련 전문지식과 기술을 필요로 하는데, 특정 부대에서만 이뤄진다. 그런데 10년 근무 후 타 부대로 인사교류를 하게 되면 다른 탄약을 정비하게 된다. 이럴 경우, 탄약 정비의 전문성과 효율성이 떨어질 뿐만 아니라 보직자 역량이 저하될 우려가 있다. 반면 인사교류가 활발하게 이루어져야 하는 직렬도 있다. 전문 지식을 바탕으로 유관 업무에 대한 이해와 조정이 필요한 직렬 및 직책은 하위계급에서 다양한 업무를 경험토록 하여 중간계급에서 ‘전문성을 지닌 일반행정가’로서의 역량을 발휘하게 해야 한다. 그런데 승진권 단위부대와 동일분구 이동 조건을 모두 충족하는 가용직위는 부족할 수밖에 없다. 예컨대, 대구분구이고 2작전사령부 예하부대에는 군수 관련 직책이 거의 없어서 군수품의 보급과 재고관리를 하던 6급 군무원은 인사교류를 하지 못한다. 이 군무원이 5급으로 승진하면 보직이 있는 군수사령부(대전분구)로 이동하는데, 이때 문제가 생긴다. 승진하기까지 다양한 업무를 경험하지 못한 채 소요, 조달, 예산편성, 중기계획 수립 등, 복잡하고 유관업무 이해도가 필요한 업무를 맡게 되어 전문성을 발휘하지 못하기 때문이다.

정리하면, 보직이동은 직렬·직책별 특성에 따라 다르게 적용되어야 한다. 직렬·직책들을 ‘전문성을 지닌 일반행정가’ 집단과 ‘전문가’ 집단으로 구분하고 각각의 보직이동제도를 이원화해야 한다는 것이다.

먼저 ‘전문성을 지닌 일반행정가’를 양성하는 경우다. 다양한 직무를 경험하게 하여 종합적 사고력과 문제해결 역량을 키울 수 있도록 해야 한다. 그러나 국가공무원 전보제도에서도 드러났듯이 빈번한 순환 보직 때문에 Z자형 보직이동 현상이 일어나면 전문지식 축적이 어려울 수 있다. 승진에 유리한 직위를 보직하기 위해 선호가 낮은 보직에서 짧게 근무하고 선호가 높은 보직으로 빨리 이동함에 따라 나타나는 현상이다. 전문지식과 경험을 쌓을 물리적 시간의 부족은 전문성 향상을 저해하게 된다. 공무원의 경우에는 이러한 문제를 해결하기 위해 필수보직기간을 정해놓고 있다.

필수보직기간이란 공무원이 다른 직위로 변경하기까지 현 직위에 보직해야 하는 최소한의 기간을 말한다. 인사혁신처 인사관리규정에서는 3년을 두고 있다. 공무원들이 담당하는 직무에 몰입하고 보다 창의적인 방식으로 자신의 업무를 개선하려는 노력을 기울이도록 유도하기 위해서다. 군무원의 경우에도 전문성을 지닌 일반행정가가 다양한 보직을 경험할 수 있도록 하되 필수보직기간을 지정할 것을 제안한다.

더불어 이것이 실효성 있게 운영되도록 하려면 전보 대상 직위를 확장하는 것이 필요하다. 보직이동을 할 수 있는 직위가 부족하면 공염불이 될 수밖에 없기 때문이다. 승진권 부대 및 20개 분구 내 전보의 범위를 넓혀 전보 대상 직위를 늘리는 것이다. 예를 들어, 범위를 분구에서 권역으로 확장하거나 전국 통합을 하는 등의 방안들을 시뮬레이션하여 가장 효과적인 결론을 도출하는 것이다.

다음으로 ‘전문가’를 양성하는 경우다. 결론부터 말한다면 연속성 유지를 위해 보직이동 제한 직위를 설정하거나 전문직위제도 활성화 등을 통해 전문성을 확보하도록 해야 한다. 공무원에게는 인사교류를 제한하는 규정은 없지만 장기근무가 필요한 직위를 유형별로 구분하여 보직이동을 제한하고 있다. 눈여겨 볼 것은 공무원 조직은 전문직위제도를 운영하고 있다는 점이다(현병천, 2017).

전문성이 요구되는 분야의 업무 및 중앙행정기관별 핵심분야 업무 등에 대해 전문직위를 지정하고, 그 직위에 일정한 자격을 갖춘 자를 선발하고 보직하는 것이다. 1994년 처음 도입된 이후 2013년 804개(3.7%)에서 2017년 4,463개(18.7%)로 직위가 확대되었다. 전문직위에 선발되고 보직된 공무원은 가산점과 인센티브를 받는다. 전문직위에 지정되면 4년, 전문직위군에 속하면 8년의 범위에서 전보가 가능하여 충분한 경험을 쌓고 역량을 개발할 수 있다.

군무원에게도 전문성 강화를 위해 전문직위제도를 적극적으로 활용할 것을 제안한다. 전문성 관련 직책을 대상으로 전문인력 직위 지정을 활용하고자 한다면 지정 기준을 직렬과 직무내용별로 명확하게 하고 구체화하는 것이 바람직하다. 군무원 인사관리 훈령 제107조는 ‘위탁교육자, 고가장비운용자, 기능장 또는 기술사자격증을 보유한 고숙련자 및 전력화 신형장비 운용자 등은 전보 및 인사교류 심의의원회에서 전보 및 인사교류 여부를 결정한다.’고 규정하고 있지만, 그 기준이 모호하다. 반면, 국방부 직할부대는 부대·직렬·직급별로 인사교류 불가와 제한 기준을 마련하고 있어서 보다 구체적이다. 예컨대, 인사교류 불가 직책 대상으로 조사본부의 범죄심리 수사 직렬, 심리전단 부대의 방송제작PD 행정5급 등과 같이 구체적으로 제시하고 있다.

전문직위에 지정되면 혜택을 받을 수 있도록 하는 것도 함께 고려해야 한다. 격오지나 격무가 예상되는 직위의 경우 전문직위 지정으로 10년간 보직이동이 제한되면 근무의욕이 떨어질 것은 자명하다. 수당지급, 근무성적 평정 시 우대, 주택보조비 지급 등의 인센티브를 생각해 볼 수 있다. 특정 분야에 장기간 근무하고 전문성을 가진 사람이 우대받는다는 느낌을 갖고 성실하게 임무를 수행할 수 있도록 해야 한다.
 

■ 보직경로설계는 이원화해야

보직경로설계는 협의의 경력개발제도이다(최순영, 2013). 경력개발제도가 한 사람에 대해 조직 인재욕구와 개인의 경력목표를 조화시켜 장기적인 경력계획을 만드는 것이라면, 이 계획과 결부하여 보직이동 및 교육훈련을 실행하는 프로그램이 보직경로설계이다(Gutteridge, 1993). 활발하게 논의되는 공무원 직종과 달리, 군무원의 보직경로는 직렬간에 차이가 크지 않고, 관련 제도가 미비한 실정이다.

필자는 ‘전문성을 지닌 일반행정가’와 ‘전문가’의 보직경로를 이원화할 것을 제안한다. 선행되어야 할 것은 직군.직렬별로 어떤 전문성을 필요로 하는지 판단하는 것이다. 이 두 경로는 전문지식과 문제통합조정능력에 대한 상대적인 요구 수준이 다소 다르다. 가령, 감찰실의 민원업무담당 직책은 행정 직렬이 보직하고 있는데, 전문지식도 필요하지만 문제해결과 당사자들의 이해 관계를 조정하는 능력이 중요하다. ‘전문성을 지닌 일반행정가’에 해당한다. 반면, 전자직렬이 맡는 지휘통신참모처의 주파수운용담당 직책은 상대적으로 전문지식의 축적이 더 필요한 전문가 경로가 적합하다.

보직경로는 전보, 승진 등 다른 직위로 이동하는 패턴을 말한다. 工형, ㅜ형, ㅗ형 등의 유형으로 구분할 수 있다. 공무원의 경우를 보자. 일반직의 경우 하위직일 때 다양한 보직을 경험(-)하다가 중간직 때 전문보직경로(|)를 따르고, 고위직일 때는 일반관리(-)를 하는 工형 경력모형을 보인다(최순영, 2013). 반면 기술직은 ㅜ형 모형을 갖는다.

필자가 제안하는 군무원의 보직경로는 이렇다. 먼저 ‘전문성을 지닌 일반행정가’에게는 ㅗ자 형태의 보직경로가 필요하다. 중간직까지 다양한 분야를 경험하여 직무를 이해하고 문제해결능력을 개발한 뒤 고위직에서 직군 관련 전문지식을 쌓는 보직경로를 거치는 것이다. 인사 조치로 중·하위직의 보직이동을 활성화했다가 고위직에서 이동을 제한하면 된다. ‘전문가’에게는 ↑ 형태의 보직 경로가 적합하다. 이들의 업무는 계급을 막론하고 특정 분야의 전문지식, 경험, 암묵지, 노하우를 오랜 기간 쌓고 기술발전에 따른 신규 지식을 습득하는 것이 가장 중요하기 때문이다. 외부 이해관계자와의 조정, 문제해결능력, 기획력은 상대적으로 덜 중요하다. 인사 조치로 이동을 제한하는 것이 적절하다.

지금까지 군무원에게 요구되는 전문성을 나름대로 정의하고 전문성 향상에 기여하는 인사제도를 탐색해 봤다. 이는 필자가 처음 제시한 새로운 것이 아니라 이미 오랫동안 논의되어 왔던 국가공무원의 전문성 개념과 인사제도를 참고한 것이다. 군무원 업무가 공공서비스 성격을 띠고 기술과 지식을 토대로 하는 전문성이 요구된다는 점에서 공무원과 본질적으로 다르지 않다고 생각하기 때문이다. 이 글에서 다룬 것 말고도 다른 중요한 것이 있을 수 있고, 더 구체화시켜야 할 것도 많다.

다만 군무원의 전문성 향상에 관한 인사제도의 논의를 촉발시켰다면 그 자체로 큰 의미가 있다고 생각한다. 4만 명이 넘는 군무원은 우리 국방을 책임지는 커다란 한 축이란 점에서다.
 

※ 본지에 실린 내용은 집필자의 개인적 의견이며, 본 연구원의 공식적 견해가 아님을 밝힙니다.

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