국방대학교 미래안보전략과정 지상중계

<7> 사회후생최적의 국방예산: 경제모델과 정치·군사적 요인의 조합

국내외 정치·경제적 상황과 군사 여건 등
많은 요소 복합 작용해 국방예산 결정돼
안보효용 투명 공개해 정보 비대칭성 해소
국민소득 증대-안보효용 간 균형 이루고
원활한 예산조달 위한 납세자 인식 제고 필요

과학기술의 발전과 정보화 시대 진입은 무기체계의 발전 속도를 가속화하면서 전쟁 수행 개념에 근본적인 변화를 요구하고 있다. 또한 동북아 지역은 국제정치적으로 강력한 힘을 가진 국가들의 전략적 이해관계에 둘러싸인 특수한 안보환경에 처해 있고, 한반도 상황은 북·미, 미·중 관계를 비롯한 주변 환경의 다양한 변화 가능성으로 인해 예측하기 어렵다.

국제정치적 역학관계와 군 현대화, 그리고 과학기술 발전의 복합적 소용돌이 속에서 국방예산이 어느 정도여야 하는지는 국내외에서 학술적 논쟁으로 심화되고 있다. 그러나 국방예산은 어떠한 특정 학문 분야의 논리에 기초해 그 규모가 결정되는 것이 아니라 국내외 정치·경제적 상황과 군사적 여건 등 많은 요소가 복합적으로 작용해서 나타나는 결과다. 본고에서는 국방예산에 대한 경제적 관점의 기본 경제모델을 도출하고자 한다. 이어 정치·군사 분야의 경제외적 요인을 논의한 후 그 결과를 경제 기본모델에 첨가해 모델 확장을 시도한다. 또 이들 논의를 종합해 국방예산 결정에 대한 일반화 틀을 제시하고 정책적 제언을 하고자 한다.

사회후생최적 기본경제모델: 납세자의 안보효용·안보창출비용

2019년 국방예산(46조6971억 원)은 방위력개선비(15조3733억 원)와 전력운영비(31조3238억 원)로 구성된다. 방위력개선비는 자위적 방위 역량 확충을 위한 핵심 전력에 재원을 투자하는 데 목적을 두고 편성된다. 전력운영비는 인건비 중심의 병력운영비(18조7788억 원)와 전력유지비(12조5479억 원)로 세분화된다. 전력유지비는 장병 사기·복지 증진 소요와 국방 정보화·과학화 추진 및 교육훈련 강화, 환경 보전시설 확보 등에 중점을 두고 편성된다. 2001년 이후 방위력개선비 비중은 33.9%에서 계속 하락해 2015년 29.2%까지 하락했으나, 이후 다시 상승해 2019년 32.9%에 달하고 있다. 한편, 전체 국방예산 중 전력운영비 비중이 높은 것은 인건비 비중이 40.2%로 높은 데에 기인한다.

국방비 결정에서 경제학적 기본 토대는 납세자의 효용구조를 분석해 군수재 수요를 도출하는 한편, 안보공급의 측면에서 제한된 가용자원을 어떻게 효율적으로 이용해 국가 생산을 최대화할 것인가에 대한 논의다. 

우선, 민수재가 경제주체의 소비로 다른 경제주체의 소비 가능성을 제한하는 반면 군수재는 공공재로서 다른 경제주체의 소비 가능성을 재화의 집단성으로 제한하지 않고, 대가 지불에 관계없이 국가안전보장의 소비권리를 누린다. 

이에 따라 군수재의 사회적 효용은 위 <그림1>처럼 개별 경제주체의 (한계)효용을 수직으로 합한(DD1+DD2=DD) 것이다. 국가경제 여력 측면에서 군수재 생산에는 단위생산비용이 동반되는데 이러한 현상은 무기체계 고도화에 따라 생산비용이 상승하는 현실을 반영한다. M1의 군수재 소비 시, 그 사회적 효용이 안보창출비용보다 커 납세자는 더 많은 군수재 소비를 희망하게 되고, M3에서 납세자의 사회적 효용과 생산에 동반되는 안보창출비용이 일치해 사회후생최적 군수재 규모가 된다. 이러한 사회후생최적의 국방예산에서는 각 경제주체가 안보위협상황에 대해 정확한 정보를 갖고 안보효용을 투명하게 공개하며 안보비용부담을 회피하는 전략적 행위를 하지 않는 것을 상정하고 있다. 

국방예산과 경제외적 요인

국방예산이 경제적 요소와 더불어 경제외적 요인에 의해 결정된다는 주장도 설득력이 적지 않다. 이들 경제외적 요소를 기본 경제모델에 첨부해 모델 확장을 시도하고, 외부 충격에 의한 국방예산의 변동을 몇 가지 사례를 통해 분석해 본다. 

위 <그림2>에서 전쟁 억제를 위한 군수재의 규모가 M이고, 군수재 생산(m)에 동반되는 안보창출비용이 국민의 지불 의사를 나타내는 사회적 효용과 일치해(DD1=SS1) 사회후생최적의 국방예산은 omhg가 된다. 

그러나 균형예산을 깨트리는 외부충격이 적국의 위협 증가로 나타났다고 상정해 보자. 이 경우 전쟁 억제를 위한 군수재는 더 이상 m이 아니라 a로 증가하고, 현 경제상황(정태경제)에서 단위 안보창출비용이 증가해(mh→ad), 소요국방예산은 oade 수준으로 증가한다.

이러한 예산 증액을 위해서는 위협 증가에 상응하는 안보의 사회적 효용도 현재의 정태경제 상황에서 증가해야 한다(DD1→DD2). 그러나 안보의 사회적 효용은 민수재 감소로 군수재가 m에서 a로 확대됨에 따라 군수재의 한계효용이 감소해 지불의사액은 oabc이며 부족액은 cbde만큼에 해당한다. 예산 확보를 위해서는 사회적 효용의 우측 수평이동으로(DD1→DD2) 지불 의사가 높아져야 하는데, 이것은 곧 군수재에 대한 효용을 안보상황 변화 이전보다 높게 평가하는 것을 의미한다. 그러나 납세자와 안보유관기관 사이에 안보 상황에 대한 정보의 비대칭성이 클수록 수평이동 가능성은 낮다. 문제는 사회후생최적을 넘어서는 국방예산이 일시적 또는 간헐적으로는 수용될 수 있으나 지속적인 예산 확대는 국민의 삶의 질 유지 측면에서 바람직하지 않다는 점이다.

우방국 동맹 전략과 경제성장 전략

이러한 상황에서 추구할 수 있는 전략이 우방국과 동맹을 공고히 하는 것이다. 자국의 경제력이 적국의 위협에 대응하기에 부족한 상황에서는 비용부담이 동반되겠으나 그 비용보다 동맹효과가 클 경우 동맹은 매우 중요한 외교전략이 된다. 또 다른 중요한 전략은 경제성장 전략이다. 정태경제에서 적국의 위협으로 단위 안보창출비용이 mh에서 ad로 높아지고, 전쟁억제 필요예산이 oade로 증가한다. 그러나 경제가 성장하면 안보창출비용이 경제 여력의 증가로 수평이동해(SS1→SS2) 안보창출비용이 af로 낮아지고 추가예산은 mafh에 해당한다. 여기서도 사회적 효용곡선이 소득 증가에도 불구하고 DD3로 수평이동하지 않고 불변으로 머무는 경우에는(DD1) 납세자의 지불의사액이 oabc에 불과해 부족예산이 cbfg만큼 발생한다. 이런 가능성은 국민소득 증가에도 소득지출구조가 안보경시적으로 형성되거나 다른 소비지출의 욕구가 강해지는 경우다. 따라서 1인당 국민소득 증대와 더불어 안보효용 또한 국민 가치관의 관점에서 균형적으로 형성되도록 다양한 노력이 경주돼야 할 것이다.

예산결정요소의 인과구조와 정책제언

국방예산 결정에서 근본적인 문제는 안보환경실태와 전망에 대한 인식에 달려 있고, 이러한 인식과 판단은 국가안보 정책과 전략 수립에 기초가 된다는 점이다. 국가안보정책의 하위개념인 국방정책은 단기 및 중·장기적 동맹관계를 고려해 합동전력을 극대화하는 데 그 목적이 있다. 또 전력 극대화를 위해 3군의 균형발전 및 군구조개선 등 국방개혁은 불가피하며 국방개혁에는 무기체계의 직구매와 독자개발의 선택 여부도 포함돼 이러한 제 요소들은 국방예산소요의 판단 기준으로 작용한다.

그러나 보다 중요한 사항은 국방예산은 정치·군사적 요소뿐만 아니라, 현재의 국가 경제력과 향후 발전 전망, 국민의 안보의식 및 조세 부담 의지, 이러한 민의를 반영하는 국회 예산 인준·동의 등이 복합적으로 작용한다는 점이다. 특히, 국민의 안보의식과 조세부담에 대한 의지는 안보환경실태와 전망에 대한 인식의 공감대가 클수록 증가한다. 그에 따라 안보 유관부서와 국민 사이에 안보 상황을 둘러싼 ‘정보의 비대칭성’이 때로는 안보상황 변화에 능동적으로 대처할 수 있는 예산 조달에 어려움을 야기하기도 한다. 반대로 국방예산이 초과 편성되는 요인이 되기도 한다. 이러한 초과예산은 인력과 자본의 과잉투입, 과다인력에 대한 소득인상 등의 형태로 나타난다. 이 때문에 안보 유관부서에 의해 판단된 국방비가 예산구조 면에서 합목적성을 가지는지, 또 예산집행에 낭비적 요인 없이 효율적으로 집행되는지에 대한 지적으로 이어져 미래를 대비하는 필요예산 조달에 장애요인으로 작용한다.

앞서 제기한 정책적 제언은 안보환경 실태와 전망에 대한 공감대 형성, 국방정책과 군사전략의 기조 설정, 합동전력 극대화를 위한 국방개혁과 군구조 개선, 그리고 대국민 신뢰도 제고 및 예산의 효율적 사용에 집중돼 있다. 그러나 납세자들이 국가안보에 대해 올바른 인식을 하지 못하거나 그 중요성을 인식하더라도 필요비용을 부담할 의사가 결여되거나 비용부담을 회피할 경우 군사력 건설은 불가능해진다. 따라서 공공재인 국방예산의 원활한 조달을 위해서는 납세자의 안보효용에 대한 올바른 인식을 제고시키기 위한 노력이 꾸준히 경주돼야 할 것이다.

이상목 국방대학교 국방관리대학원 교수