국방논단 1747호(한국국방연구원 발행)

  
이현무
한국국방연구원 전력투자분석센터
moo0727@kida.re.kr
  
양혜령
한국국방연구원 전력투자분석센터
hryang@kida.re.kr


국가재정이 투입되는 정부주도 사업에는 국가정책에 부합하는 민수사업과 국가안보를 책임지는 방위력개선사업 등이 있다. 두 사업 간의 예산투입 범위를 보면, 민수사업은 연구개발 분야에만 정부 예산이 투입되지만, 방위력개선사업은 연구개발부터 양산까지 정부의 예산이 투입된다. 이는 무기체계 양산과 전력화를 통해 방위를 책임지는 것까지를 국가 안보정책의 큰 줄기로 인정하기 때문이다.

방위력개선사업은 성능, 수량 및 전력화 시기를 판단하는 소요결정이 이루어지면, 이후 해당 사업의 예산이 편성되기까지 선행연구, 전문 비용분석, 전력소요검증, 사업타당성조사 등의 분석평가 연구를 수행한다. 이처럼 표준절차에 따라 사업을 추진하는 이유는 사업이 진행되는 과정에서 발생할 수 있는 위험요소를 사전에 식별.예방하기 위해서이다. 특히, 비용의 관점에서 보면 선행연구나 전문 비용분석은 비용을 추정(Cost Estimation)하는 단계이고 사업타당성조사는 추정비용에 대해 평가(Cost Assessment)하는 단계인데, 이러한 연구목적의 분리는 사업진행 간에 발생할 수 있는 예산증가 위험요인을 최소화하기 위함이다.

그러나 이처럼 연구 수행 목적이 상이함에도 불구하고, 총사업비관리 지침상의 사전총사업비에 대한 개념 정의가 광범위하거나, 추정비용에 대한 신뢰성이 저하됨으로 인해 사업타당성조사의 예산적절성 판단 결과가 평가의 수단보다는 또 다른 추정의 수단으로 활용되는 경우가 발생하고 있다. 따라서 본고에서는 그동안 수행한 사업타당성조사 연구결과를 기반으로 방위력개선사업에 대한 사전 총사업비의 관리 실태를 점검하고, 각 사업에 대한 사전총사업비 관리 문제와 원인을 식별하여 이를 해결할 수 있는 개선 방안을 도출하고자 한다.

■ 총사업비 관리 개요

기획재정부의 총사업비 관리지침에서는, 국방부 시설·정보화 사업 및 방위력개선사업의 총사업비를 사업추진 단계별로 합리적으로 관리하고 재정지출의 효율성을 제고하는 것을 총사업비관리의 목적으로 하고 있다. 총사업비 관리지침에서 기술한 재정지출의 효율성 제고란, 사전총사업비 추정의 신뢰성을 높이고 총사업비 증액을 통제하여 사업마다 불필요한 예산 지출을 예방한다는 것을 의미한다. 이를 위해 방위력개선사업 분야에서는 2011년부터 사업타당성조사, 사업타당성조사 재검증, 총사업비분석 등 평가 성격의 연구가 시작되었다. 각 연구는 착수 시점과 증액 요청 규모에 따라 구별된다. 예컨대, 사업타당성조사는 착수 이전의 사업을 분석대상으로 하며 재검증과 총사업비 분석은 착수 이후의 계속사업을 분석대상으로 한다. 또한, 재검증 연구와 총사업비 분석 연구는 증액요청 규모에 따라 구별되는데, 최초나 이전 총사업비 대비 20% 이상으로 증액을 요청하면 재검증연구 대상이 되고, 20% 미만으로 증액을 요청하면 총사업비 분석 연구의 대상이 된다. 이를 비용 관점에서 해석해보면 사업타당성조사는 사전총사업비를 검토대상으로 하고, 재검증과 총사업비분석은 총사업비를 검토대상으로 하는 것이다.

총사업비 관리지침에서 정의하고 있는 총사업비란, 사전총사업비와 총사업비 개념을 모두 포함하고 있다. 사전총사업비는 착수 예산이 편성되기 이전 사업의 사업비 총액을 의미하며, 총사업비는

예산이 편성되어 진행되고 있는 사업의 사업비 총액을 의미한다. 따라서 현재 수행되고 있는 사례를 보면, 사전총사업비는 선행연구와 비용분석에서 추정한 비용을 의미하기도 하고, 중기계획 및 사업추진기본전략에 반영된 계획예산 또는 사업타당성조사에서 재판단한 비용을 의미하기도 한다.

그리고 방위력개선사업은 연구개발과 양산의 단계로 구분되기 때문에, 총사업비 또한 연구개발비와 양산비로 구분된다. 따라서 총사업비는 연구개발 사전총사업비와 총사업비, 양산 사전총사업비와 총사업비 등 4가지로 구분된다. 이 중에서 방위력개선사업의 대부분을 차지하고 있는 양산사업에 대한 총사업비 관리가 중요하다. 왜냐하면, 양산사업의 사전총사업비를 신뢰성 있게 추정하고 향후 양산사업의 총사업비가 증가하지 않도록 관리하는 것이, 재정지출의 효율성을 높이고 5년 단위의 국가재정운용 계획을 수립하는 데 중요한 역할을 하기 때문이다. 이를 위해 사업타당성조사는 대규모 방위력개선 및 국방부 전력유지·시설 신규 사업에 대해 착수 이전에 사업의 추진과 관련된 사항을 투명하고 공정하게 점검한다. 이를 통해 준비가 미흡한 사업에 예산이 투입되는 것을 사전에 방지하고, 사업 착수가 가능한 사업에 대해서는 적정 예산을 분석함으로써 재정 지출의 효율성을 제고하는 데 기여하고 있다.
  
■ 사전총사업비 관리 실태

앞서 설명한 것처럼 현재 사전총사업비는, 특정 단계에서 추정한 비용을 의미하는 것이 아니라 선행연구, 비용분석, 사업추진기본전략, 국방중기계획, 전력소요검증, 사업타당성조사에서 추정하고 평가한 모든 비용을 의미한다.

개별사업에 대해 사전총사업비의 규모가 정해지는 가장 첫 번째 단계는 사업주관부서가 선행연구 내에서 수행하는 비용분석으로서, 기존에는 존재하지 않았던 사업비용을 최초로 만들어내는 단계이다. 그리고 이 단계에서 추정된 연구개발과 양산에 대한 사전총사업비는 사업 추진방법이 결정되는 데 중요한 요소로 활용된다. 선행연구 이후에는 추가적인 비용추정 업무를 수행하지 않거나, 추정된 비용을 좀 더 구체화하기 위해 단위사업별로 별도의 비용분석을 수행하곤 한다. 이는 계획예산이 반영되는 사업추진기본전략이나 최신 중기계획에 신뢰성 있는 비용을 반영하기 위한 것이며, 국방부 입장에서는 효율적인 예산운용 계획을 수립하기 위한 것이다. 결국, 이 단계에서 수행하는 비용분석은 사업주관부서가 새로운 비용추정을 통해 계획문서에 비용을 반영하는 것이 목적이다.

반면, 사업타당성조사는 비용 추정을 목적으로 하는 선행연구나 전문 비용분석과는 차이가 있다.

앞의 두 연구는 비용의 규모를 추정하여 계획문서에 비용을 반영하는 분석연구이지만, 사업 타당성 조사는 추정된 비용을 평가하여 예산의 적절성 여부를 판단하는 연구이다. 그렇기 때문에 이전에 추정한 비용이나 계획문서에 반영된 비용과 사업타당성조사에서 판단한 비용 간에 차이가 크면, 사업추진 대안을 마련하여 예산을 절감할 수 있는 방향으로 사업을 유도하거나, 사업추진 방법을 변경하여 사업이 재추진되도록 해야 한다. 하지만 실제로 사업타당성조사의 활용 사례를 보면, 사업주관부서에서 사업타당성조사의 비용분석이 새로운 비용을 추정하기 위해 수행되는 것으로 인식하여, 사전총사업비 평가결과를 예산 편성 규모 결정의 근거로 활용하고 있다.

일반적으로 사업타당성조사는 소요분석, 사업추진계획분석, 예산적절성분석 순으로 연구 절차를 진행한다. 그리고 각 절차별 연구 분석 결과가 사업타당성을 판단하는데 독립적으로 영향을 미친다. 예를 들어 소요분석 결과 소요량이나 작전운용 성능에 문제가 있다고 판단할 경우, 사업을 보류하거나 소요를 재검토하여 추진하라는 조건부 의견을 제시한다. 사업계획 분석에서도 기술성숙도 평가가 절차적으로 문제가 있거나 결정된 사업 추진방법에 문제가 있을 경우 소요분석과 마찬가지의 검토 결론을 제시한다.

하지만 예산적절성분석 결과는 소요분석이나 사업추진계획분석에 비해 사업타당성조사에 미치는 영향이 상대적으로 적은 편이다. <표 1>은 소요분석이나 사업추진계획분석에서 문제를 지적하여 사업 착수가 보류되거나, 착수는 가능하지만 소요수정을 우선적으로 추진해야 한다는 조건부 의견을 제시한 사례이다.

 
반면 <표 2>는 사업타당성조사의 예산적절성분석 결과가 국방중기계획과 다름에도 불구하고 사업 착수에 직접적인 영향을 주지 않았음을 알 수 있다. 또한 분석결과의 활용측면에서도 사전총사업비 요구 기준이 없어, 중기계획 기준으로 예산을 편성하거나 사업타당성조사 결과를 기준으로 예산을 편성하였다.

 
일반적으로 방위력개선사업의 특징은, 사업이 진행될수록 비용이 증가하는 경향을 보인다. 이러한 현상이 나타나는 이유는 비용에 영향을 미치는 요인 중 소요량이나 사업추진방법에 비해 무기체계의 작업분할구조(이하 WBS7)) 구체화에 의한 영향이 상대적으로 높기 때문이다. WBS의 구체화는 작전운용성능(이하 ROC8))을 실제 만들고자 하는 무기체계의 구조에 가깝게 상세화하는 것인데, 이것은 소요결정 문서나 사업추진 기본전략에 의해 한 번에 결정되는 것이 아니라 사업이 진행되는 과정에서 전문가의 노력에 의해 구체화되는 것이다. 이러한 측면에서 사업타당성조사에서 수행한 평가 목적의 비용분석 결과를 예산편성에 그대로 사용하거나 총사업비를 확정할 때 근거로 활용하는 것은, 사업주관부서에서 사업타당성조사의 비용분석을 가장 전문성 있게 평가한다는 반증이기도 하다.
  
■ 사전총사업비 관리의 한계점

현재 개별 방위력개선사업이 중기계획에 최초로 반영되는 시점은 사업 착수 6년 전이다. 중기계획에 최초로 사업이 반영될 경우에는 전체 사업예산이 반영되는 것이 아니라 착수 연도에 필요한 예산 정도만 반영된다. 그렇기 때문에 중기계획이 갱신되면서 개별 사업의 예산을 구체화하는 과정이 필요한데, 그러한 수단의 일환으로 최초 수행되는 연구가 선행연구이다. 하지만 선행연구도 사업 시작 년도 3년 전 시점에 수행함에 따라 신뢰성 높은 비용을 한 번에 예측하는 데에는 한계가 있다. 일반적으로 비용의 신뢰성을 높이기 위해서는 WBS의 구체화가 이루어져야 하는데, 선행연구 수행내용을 보면 최초로 비용을 추정하는 단계이다 보니 관련기관이나 업체의 준비가 덜 되어 ROC를 기준으로 WBS 수준을 구체화하여 비용을 추정하는 것이 제한될 수밖에 없다. 이를 보완하기 위해서 선행 연구 이후에는 추가적인 비용분석을 통해 추정비용의 신뢰성을 높이는 과정이 필요한데, 사업 착수 시점까지의 시간 부족으로 비용 구체화를 위한 추가적인 노력도 제한되는 상황이다.

다른 문제는 사전총사업비를 추정하기 위한 기반이 미흡하고 비용분석 전문가의 전문성이 부족하다는 점을 들 수 있다. 비용 추정은 새로운 총사업비를 만들어내는 과정으로서 이를 수행하기 위해서는 과거의 데이터를 활용해야 하며, 객관적인 절차와 기준을 적용해야 한다. 그러나 현재 데이터베이스 구축, WBS 표준화, 방법론의 표준화 등의 기반을 구축하기 위한 제도적 접근이 미흡하여, 이해 당사자인 업체에 의존하여 비용분석을 수행할 수밖에 없는 실정이다. 이러한 현실 속에서 분석의 객관성을 확보하기 위해서는 분석가의 전문성이 필요한데, 선행연구 단계의 비용분석이 외부 위탁을 통해 수행되다보니 전문성이 축적되지 않아 업체가 제시한 비용의 과대추정, 중복반영 등을 검토하는 수준에 머물러 있다.

이처럼 방위력개선사업을 추진하는데 필요한 비용분석 여건이 제대로 구축되지 않는 상황이다 보니, 사업주관부서에서 비용을 추정하는 단계에서 업체에 의존하여 비용분석을 수행할 수밖에 없으며, 평가 도구로서 활용되어야 하는 사업타당성조사의 비용분석 결과가 최초 총사업비를 결정하는 수단으로 활용되는 실정이다.
  
■ 사전총사업비 관리 발전 방안

사전총사업비를 보다 충실하게 관리하기 위해서는 기본적으로 비용추정의 신뢰성을 높이고, 비용 평가의 구속력을 높이며, 비용분석 기반을 향상시키는 노력이 필요하다.

첫째, 비용추정 단계에서 사전총사업비 추정 신뢰성을 높이기 위한 과정이 필요하다. 이를 위해 선행연구 수행 이후부터 사업 추진 전까지 시간적인 여유를 확보해야 하는데, 그 일환으로 선행연구 시기를 현재보다 앞당겨야 한다. 현재는 선행연구를 최초 중기계획 수립시점이 아닌 최신 중기계획 수립시점에서 수행하고 있다. 이 선행연구를 합동참모본부에서 중기전환 소요가 확정된 이후, 그리고 국방부에서 최초 중기예산에 반영하기 직전에 수행토록 함으로써 전력소요검증, 사업타당성조사까지 여유기간을 확보하고, 이 기간에 사전총사업비의 불확실성이 높은 사업에 대해서는 추가적인 비용분석을 수행해야 한다.

둘째, 사업주관부서가 요구하는 사전총사업비의 의미를 명확히 하고 사전총사업비 확정 단계에서의 신뢰성을 높일 수 있는 방안을 마련해야 한다. 이 개선 방안의 목적은 추정 비용과 실제 예산편성간에 비용의 차이를 최소화하여 국가재정을 수립하는데 위험요소를 줄이기 위함이다. 이를 위해 사업추진기본전략에는 단순 추정 비용이 아닌 신뢰성이 높은 비용이 포함되어야 하며, 사업추진기본전략에 포함된 비용을 사업주관부서의 사전총사업비로 정의해야 한다. 왜냐하면 사업추진기본전략은 방위력개선사업을 추진할 때 가장 중요한 계획문서이기 때문이다. 또한 사업추진기본전략 내에 포함된 사업 추진방법은 획득 대안들 간의 비용 대 효과 분석에 의해 결정되기 때문이다.

따라서 사업주관부서는 선행연구 비용분석과 추가적인 비용분석 등을 통해 사업추진기본전략에 반영될 사전총사업비의 불확실성을 줄이고, 사전총사업비 확정 이전에 추정비용을 최종적으로 검토하는 비용검토 위원회를 운영하여 사업추진기본전략에 반영될 사전총사업비를 최종 확정해야 할 것이다. 이때 사전총사업비에는 연구개발비와 양산비를 모두 포함하는 것이 타당하다.

셋째, 사업주관부서가 요구하는 사전총사업비에 대해 구속력을 강화해야 한다. 이를 위해 사업추진기본전략의 사전총사업비와 사업타당성조사의 비용검토 결과 간에 차이가 큰 경우 사업타당성조사 재조사를 수행하여 사업추진방법을 다시 수립해야 한다. 비용 차이가 큰 경우에는 사업 추진방법이 바뀔 수 있기 때문이다.

  

마지막으로 비용분석의 신뢰성을 향상시키기 위해 전문인력 양성 및 비용분석 데이터베이스 구축 등을 위한 제도를 마련해야 한다. 사전총사업비의 신뢰성 제고 및 객관성 확보는 전문가의 양성과 비용분석 기반 구축을 통해서만 가능하기 때문이다.

국내에 비용분석제도가 도입된 지 20년이 가까워지고 있다. 이 시점에서 비용분석이 한 단계 더 발전하기 위해서는 관련제도 마련에서부터 전문가 양성의 노력까지 전 분야에 걸친 개선과 지원이 필요하다.

※ 본지에 실린 내용은 집필자의 개인적 의견이며, 본 연구원의 공식적 견해가 아님을 밝힙니다.

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