국방사업 재정수용성 검토, 고려요소 분석
국방논단 1846호(한국국방연구원 발행)

김주혁 juhyeok0208@kida.re.kr

국방사업의 재정수용성 분석이란, 현재의 재정 여건을 바탕으로 앞으로 발생하게 될 신규 사업에 대한 예산 수용 가능성을 판단하고 예측하는 것으로 정의할 수 있다. 국방부는 매년 작성하는 5개년 간의 국방중기계획을 통해 국방재원 범위 내에서 구체적으로 재원을 배분함으로써 방위력개선비의 재정수용성과 관련된 기초작업을 수행하고 있다.

이 글에서는 방위력개선비의 재정수용성을 결정하는 요인들로 크게 계속사업의 예산 변동(주로 증가)과 방위력개선비 예산 총액을 식별하고, 실제 사업 예산과 과거 예산 편성 규모 등을 통해 해당 요인들의 영향을 살펴보았다. 또한 중장기 방위력개선비의 재정수용성을 분석할 경우에는 계속사업의 실제 증감 위험을 고려해야 하고, 이에 대비하여 재정의 효율적 운영 측면에서 전력의 우선순위를 식별하는 등의 활동이 필요함을 언급하였으며, 향후 발전 방향을 함께 제시하였다.

다양한 안보 위협의 증가와 재정규모 확대로 국방예산은 2016년 이후 매년 3.59∼8.20% 증가하여 2020년에는 50조 원을 돌파하였으며 ’21년 현재 52.8조원에 이르고 있다. 또한, 국방예산은 국가재정의 약 14% 수준을 꾸준히 유지하고 있으며 예산 12대 분야 중 보건·복지·고용, 일반·지방행정, 교육 분야에 이어 정부 재정 비중 4위에 위치할 정도로 큰 비중을 차지하고 있다.

국방예산 50조원 시대에 들어서면서 눈길이 가는 것은 방위력개선비의 확대이다. <그림 1>을 살펴보면 2011∼2016년에는 전체 국방비의 30% 내외에 머무르던 방위력개선비의 비중이 점차 증가하여 2020년에는 33.26%에 이르렀으며, 지난해 12월 2일 확정된 2021년도 예산 역시 F-35A 등 대형 사업이 종료단계에 진입하여 전년 대비 증가율이 다소 둔화되었음에도 불구하고 방위력 개선비의 비중이 32.17%로 이전 대비 높은 비중을 차지하고 있다. 이는 인구 감소로 인한 지속적인 병력 감축에도 불구하고 ‘전투력은 더 강한 군’을 만들고, 전방위적으로 다양한 안보 위협에 대비하기 위한 ‘첨단 무기체계의 확보’ 정책 방향과 일치한다고 할 수 있다.

한편, 적 위협이 고도화됨에 따라 신규 무기체계에 대한 소요는 지속적으로 제기되고 있으나, 첨단 기술 적용으로 무기체계의 획득단가가 계속해서 상승하고 있으며, 획득 기간 역시 장기간 소요됨을 고려할 때 신규 사업 착수를 위한 방위력개선비의 중장기적 재정수용성을 고려하지 않을 수 없다.

본고에서는 기획-예산의 연결고리인 국방중기계획과 방위력개선사업 예산을 관리하는 총사업비 관리대장 분석을 통해 방위력개선사업의 중기 재정수용성 검토 시 고려해야 할 요소들을 살펴보았다.

국방사업의 재정수용성 분석이란, 현재의 재정 여건을 바탕으로 앞으로 발생하게 될 신규 사업에 대한 수용 가능성을 판단하고 예측하는 것으로 정의할 수 있다. 우리나라의 국방기획관리제도(PPBEES)하에서는 국방부가 매년 작성하는 국방중기계획에서 5개년간의 군사력 건설 및 유지 소요를 가용 국방재원 범위 내에서 구체적으로 재원을 배분함으로써 방위력개선비의 재정수용성과 관련된 기초 작업을 수행하고 있다.

<그림 2>에 ’20년 8월 수립된 ’21~’25 국방중기계획에 담긴 중기기간 동안의 연도별 예산, 계속사업 예산, 신규 사업 착수를 위한 여유재정을 나타내었다.

국방중기계획에서는 방위력개선비 예산을 2021년 17조983억 원에서 2025년에는 23조5596억 원으로 매년 6.2%~9.5%까지(연평균 8.3%) 증가할 것으로 예측하여 재원을 배분하였다. 또한, 2021년 이전에 착수한 계속사업들의 총예산은 해당 기간 간에 종료되는 사업들로 인해 매년 감소함에 따라, 계속사업들의 예산과 계획 예산과의 차이인 여유재정(Fiscal Room)이 신규 사업에 배분되었다.

해당 기간에 계획예산은 매년 증가하고, 계속사업의 예산은 일부 사업들이 종료됨으로 인해 점차 감소함에 따라 위아래 두 방향 모두 점차 벌어지는 삼각형에 가까운 형태의 여유재정이 나타나게 된다.

중기계획 예산만 보면 <그림 2>와 같이 해마다 발생하게 될 여유재정에 신규 사업들이 투입되어 차근차근 계획을 이행하면 된다. 그러나 현실은 좀 다르다. 방위력개선비의 재정수용성이 결정되는 데에는 두 가지 위험(변동) 요인이 존재한다.

앞에서 설명하였듯이, 신규 사업 착수를 위한 여유재정은 방위력개선비 예산에서 기존에 착수하여 진행 중인 계속사업들의 예산을 제외한 것으로 볼 수 있는데, 계속사업 예산과 전체 방위력개선비 예산 모두 변동성이 존재한다. 계속사업 예산의 경우 개별 사업 차원에서 보면 소요량이나 단가변동으로 인한 사업비 변동이 빈번하게 일어나며, 국방예산은 정부총재정, 정부의 정책 기조 등에 따라 달라지기 때문이다. 본 장에서는 이에 대해 살펴보도록 하겠다.

첫째, 계속사업의 예산 변동 측면이다. 

방위력개선비에 대한 재정 부담이 점차 증가하고 있는 상황에서 기획재정부는 방위력개선사업들의 총사업비를 효율적으로 관리하기 위하여 「국방사업 총사업비 관리지침」을 제정하였다. 해당 지침은 「국가재정법」 제50조, 동법시행령 제21조의 규정에 따라 국방부 시설·정보화사업 및 방위력개선비를 합리적으로 관리하고, 재정지출의 효율성을 제고함을 목적으로 하고 있다.

이에 따라 관리대상 사업들은 기획 단계에서부터 완료 단계에 이르기까지 다양한 검증을 거치게 될 뿐 아니라 매년 총사업비 관리대장을 작성하도록 하고 있다. 현재 총사업비 관리대장을 통해 관리되고 있는 사업들은 약 140개 내외로 전체 방위력개선사업 예산의 85% 수준이다. 최근 3년간 총사업비 관리대장을 살펴보면 매년 계속사업 중 60개 이상의 사업이 총사업비 조정(증액 또는 감액)을 요구하였으며, 그 규모는 매년 2조원 이상이다. 즉, 계속사업에 2조원 이상을 추가 투입하기를 매년 요구하고 있으며, 이는 현재 확정된 총사업비 대비 약 3% 수준에 이른다.

물론 총사업비의 조정을 요구한다고 무조건 조정이 이루어지는 것은 아니다. 조정의 명확한 근거와 사유를 바탕으로 전문적 검토와 협의 과정을 거치게 된다. 그러면 사업이 진행되는 동안 계속사업들은 실제 어느 정도의 총사업비 변동을 보였을까? 그리고 그 이유는 무엇일까?

2014년부터 2020년까지 7년간의 국방사업 총사업비 관리대장을 통해 계속사업의 총사업비 변동성을 살펴보았다. 7년간 종료된 사업들은 73개였으며, 해당 사업들의 최초 편성예산과 종료시점의 확정예산을 조사하였다.

<표 2>에서 보는 바와 같이 사업별 비용 변화율에 대한 편차는 매우 컸으며, 73개 사업에 대한 최초 총사업비의 합은 24조9308억 원이었으나, 종료 시점의 총사업비의 합은 36조9185억 원으로 금액 기준으로 무려 48%나 증가하였다.

총사업비가 최초 대비 변화한 데에는 사업을 진행하는 중 소요변경, 단가상승, 시설사업비 증가, 전력화지원요소의 증가 등 다양한 요인들이 영향을 미쳤다. 또한, 개별 사업의 기간과 예산 규모를 고려한 연평균 증가율은 2.92%로 나타났는데, 이는 방위력개선비를 합리적으로 관리하기 위하여 ‘국방사업 총사업비 관리’를 하고 있음에도 불구하고 사업 진행 간에 평균적으로 매년 3% 가까운 증액이 발생한다는 것이다.

이는 미래의 재정수용성을 예측한 것보다 실제 해당 시점에 도래했을 때 계속사업의 예산이 더 늘어날 위험이 있음을 의미하며, 이로 인해 신규 사업이 진입할 여유재정이 줄어든다는 것을 뜻한다. 재정수용성을 예측할 때 간과하지 말아야 할 부분이다.

다음은 전체 국방예산의 변동성이다. 

<그림 3>은 2011년 이후 전체 국방비와 방위력개선비의 전년 대비 증가율 추이를 나타내는 그래프이다.

앞서 언급한 바와 같이 최근 4년간 국방비는 5∼8%씩 꾸준히 증가하였다. 그러나 그 이전 기간인 2012∼2017년에는 국방비가 5%에도 못 미치는 증가율(3.5%~4.9%)을 보였다. 이처럼 전체 국방비의 증가율은 정부 정책, 경제 상황, 적 위협 변동 등의 영향으로 인해 시기별로 차이를 보였다. 방위력개선비의 경우에는 국방비보다 시기에 따른 변동이 더 크게 나타났으며, 현재 ’21∼’25 국방중기계획에서는 방위력개선비의 향후 평균 증가율을 8.3%로 예측하고 재원 배분을 계획하였으나, 만일 여러 가지 정치·사회·경제적 상황으로 인해 국방비의 양적 규모가 줄어든다면 신규 사업을 수용할 수 있는 여유재정은 줄어들게 될 것이다.

지금까지 국방중기계획상의 방위력개선비의 재정수용성과 재정수용성을 결정하는 요인들에 대해 살펴보았다. 이러한 점을 고려하였을 때, 재정수용성을 검토하면서 고려해야 할 사항들에 무엇이 있을까?

첫 번째로 계속사업의 증감 추세를 반영하여야 한다. 

앞서 살펴본 것과 같이, 계속 사업의 예산은 최초 계획 대비 꾸준히 증가하는 추세를 나타내고 있다. 이를 고려하지 않고 미래 예산에 대한 계획을 세울 경우, 늘어난 계속사업들의 예산으로 인해 재정여유가 감소하여 당초 계획대로 신규 사업을 착수하기 어려운 상황에 처할 수 있다.

다만 궁극적으로는 미래 예산 계획의 신뢰성을 높이기 위하여 소요의 기획 및 계획단계에서부터 사업에 필요한 적정 예산 규모를 신뢰성 있게 판단하는 것이 우선 필요하며, 이후 사업 진행 간에는 이를 계획범위 내에서 유지하기 위한 노력이 필요할 것이다.

두 번째로 고려해야 할 사항은 당초에 세운 계획과 달리 국방 재정에 압박이 올 경우를 대비하여 예산을 효율적으로 사용할 수 있는 계획을 수립하는 것이다.

이를 위해서는 군사전략과 국방정책을 이행하고 달성할 수 있는 전력을 무엇 먼저 확보할지, 즉 전력의 우선순위를 결정하는 것이 필요하다.

더 나아가 신규사업을 위한 재정수용성 판단 시 재정여유 내에서 검토하는 것을 넘어 기존사업까지도 포함한 전체 국방사업 포트폴리오 차원에서 판단하는 것이 필요하다. 일반적으로 국방사업의 경우 개발실패 등 치명적인 결함이 있는 경우를 제외하고는 사업이 중단되는 경우는 거의 없으며, 본 고에서도 마찬가지로 기존사업은 그대로 진행된다는 가정하에 재정수용성에 대해서 살펴보았다. 하지만 궁극적으로는 재정 여유가 없는 경우에 기존사업에 투자된 재원(매몰비용)을 고려하지 않고 신규 사업과 동일한 선상에서 미래 투자 대비 얻을 수 있는 군사적·전략적 효과를 비교하여 우선순위를 판단하는 것이 필요하다.

본고에서는 국방사업, 특히 방위력개선사업의 재정수용성을 결정하는 요인들과 재정수용성 검토 시 고려해야 할 사항들에 대해 살펴보았다. 신규 사업을 수용할 수 있는 여유재정을 분석할 때 현재 진행되고 있는 계속사업의 예산증가에 대한 예측을 간과해서는 안 되며, 국방예산의 증가율에 대해서도 현실적인 예측을 통해 실현 가능한 재원배분 계획을 수립하여야 한다.

계획을 실현하기 위해선 계속사업의 경우에는 예전부터 관행적으로 이루어져 왔던 ‘발 담그기식 사업추진’이 근절될 수 있도록 신규 사업의 계획단계 예산을 현실성 있게 추정하고 중기계획에 반영하는 일이 선행되어야 하고, 예산이 반영된 후에는 총사업비의 증액조정 없이 최초 계획한 대로 집행될 수 있도록 사업을 관리하려는 노력이 중요하다. 또한, 통제 불가능한 예산압박에 대비하여 신규 사업의 전력 우선순위를 판단하고 이를 계획예산에 반영해야 한다는 점을 강조하였다.

본고의 분석범위에는 포함되지 않았으나, 신규 획득되는 첨단 무기체계들에 대한 운영유지비의 예측에 좀 더 관심을 기울여야 할 것이다. 최근에 획득되는 첨단 무기체계들이 전력화가 되면 몇 년 후부터는 장비를 유지하기 위한 비용이 전력운영비에서 지출될 것이기 때문이다. 미국 국방부는 예산 측면에서 생산 및 지원(운영유지)을 할 수 없는 사업들이 착수하는 것을 방지하고자 하는 목적으로 재정수용성 분석 범위를 무기체계의 전 순기비용(Life Cycle Cost)까지 고려한다. 그로 인해 재정수용성을 분석하는 시계가 30~40년에 달한다. 우리도 궁극적으로는 방위력개선비뿐 아니라 전력유지비를 포함한 국방예산 전반에 대한 장기적인 재정수용성 검토가 가능하도록 하려는 관심과 노력이 필요하다.

김주혁