국방논단 1832호(한국국방연구원 발행)

조관호
한국국방연구원 국방인력연구센터
kwanho@@kida.re.kr

권현진
한국국방연구원 국방인력연구센터
kwon7717@kida.re.kr

이글은 국방개혁 2.0 연속선 상에서 미래의 국방인력구조 구상을 위한 인력기획 이슈를 살펴본 것이다. 국방개혁 2.0 이후 2040년까지 청년인구가 또다시 큰 폭으로 줄어들고 4차산업혁명 기술이 미래 국방환경을 크게 변화시킬 것으로 예상되는 만큼 2040년을 내다보는 새로운 국방인력구조 구상이 요구된다. 인구구조 변화와 과학기술 발전에 따른 인력구조 조정은 2006년부터 추진한 국방개혁의 핵심적인 내용으로서 우리에게 새로운 내용은 아니다. 하지만 앞으로 인구나 과학기술이 국방에 미치는 영향이 더욱 심화될 것이기 때문에, 보다 체계적이고 적극적인 대응과 노력이 필요하다.




2040년을 내다보는 인력기획의 필요성

정부는 국방개혁 2.0을 추진하고 있다. 2006년에 ‘국방개혁 2020’으로 출발하여 수차례의 수정 과정을 거쳤고, 2017년부터는 현재의 명칭으로 진행되고 있다. 이에 따르면 50만 명으로의 병력감축은 2022년에, 병력구조 조정과 부대개편은 2025년경에 완료될 예정이다. 시작부터 완료 시점까지 보면 20년 정도 걸리는 것이다. 안보상황과 군사전략의 일부 변화 상황을 반영해 왔지만, 국방 개혁의 핵심적인 동인은 청년인구 감소와 과학기술 발전이었다. 20세 기준 남자인구가 2010년대에는 30만 명대 중반이었지만 2020년대에는 20만 명대 중반으로 감소할 것이 분명하고, 과학기술을 군구조에 적용함으로써 병력집약적인 군을 기술집약적인 정예군으로 전환하는 것이다.

문제는 저출산 현상이 더욱 심화되어 20세 기준 남자인구가 2040년에는 10만 명대 중반으로 줄어드는, 이른바 제2차 청년인구의 급격한 감소가 현실화된다는 점이다. 이와 함께 인공지능 (AI)으로 대표되는 4차산업혁명의 기술변화에 의해 무인체계, 사이버, 우주 기술 등 최첨단과학 기술이 지금까지의 생각보다 더욱 빠르게 전쟁양상을 변화시킬 것으로 보인다. 이러한 미래의 국방환경 변화는 국방개혁 2.0에서 수립한 목표 병력규모를 유지하기 어렵게 하고 미래의 인력 소요 와 공급 수준에 부합하는 새로운 인력구조로의 전환을 요구하고 있다. 병역 자원 감소에 의한 제2차 병력감축, 과학기술을 활용한 병력절감형 부대 편성, 국방인력의 전문성과 효율성 제고를 위한 민간인력 규모 확대 등이 대표적으로 거론되는 것들이다.

앞서 말한 바와 같이 국방의 구조를 변화시키는데 최소한 10~20년 이상이 소요되고, 그 방향성을 단기간에 조정하는 것은 현실적으로 어렵다. 특히 사람과 관련된 인력구조 조정이나 인력정책의 급격한 변화는 더욱 어렵기 때문에 인력의 획득부터 전역 시점까지 소요되는 기간을 충분히 고려해야 한다. 국방개혁 2.0이 진행 중이고 인력구조와 인력운영에 상당 기간 영향을 미칠 것이므로, 그 연속선상에서 2040년을 전망하면서 인력기획 이슈를 논의할 시점이라고 본다. 인력기획의 개념을 공식적으로 정의하거나 관련 절차를 담고 있는 규정이나 국방기획 관련 문서는 없지만, 관련 연구들을 참조하면, 인력기획은 ‘조직의 목표, 미래 전망, 인력자원 현황 평가를 기반으로 미래의 인력소요를 예측하고 내?외부 인력공급 평가예측을 통해 인력수급을 효과적·효율적으로 달성하는 과정’으로 정의할 수 있다.

물론, 현시점에서 2040년을 대상으로 인력소요와 인력공급 수준에 대한 구체적인 예측이나 평가하기는 어렵다. 인력소요는 위협분석, 군사전략, 전투수행개념, 군사력 건설 방향, 부대구조 설계 등의 단계를 거치고 다양한 가정사항, 시나리오, 작전계획 분석 등에 의해 도출되기 때문이다. 인력공급 역시 가용자원뿐만 아니라 사회경제적 환경, 병역제도, 인력관리체계 등 다양한 영향요인에 대한 분석을 통해 논의될 수 있는 사항이다.

국방부는 2006년부터 국방개혁에 관한 법률에 따라 국방개혁기본계획을 수립했고, 2~3년에 걸친 주기적 평가를 통해 이를 발전시켜 왔다. 비록 공식적인 인력기획에 관한 개념이나 정해진 절 에 의해 진행되었다고 보기는 어렵지만 국방개혁 초기부터 2020년대를 목표로 인력소요와 인력공급에 대한 분석을 하고 인력수급의 효과적, 효율적인 달성 방안을 모색하고 노력해 왔다고 평가할 수 있다. 국방개혁에 관한 법률은 국방인력운용구조의 발전방향으로 “미래 안보환경에 부응할 수 있도록 군구조를 기술집약형으로 개편하고, 군대의 원활한 운영 및 관리를 도모하며, 병역자원의 양적·질적 변화에 능동적으로 대처하기 위해 국방인력 운영구조를 개선 발전시킬 것”을 제시하고 있다. 이처럼 국방개혁은 기술과 병역자원 변화에 능동적으로 대처할 수 있는 방향으로 국방인력 구조를 발전시켜 왔다고 볼 수 있다. 앞으로의 논의도 제2차 청년인구 감소와 과학기술 발전의 가속화를 배경으로 한다는 점에서는 동일하다. 다만 병역자원이 현재보다 더 크게 감소하고 과학 기술이 예상보다 더 빠르게 발전하는 상황에 부합하도록 변화해야 한다는 점이다.

이 글에서 논의할 이슈는 국방개혁 법령이나 국방개혁기본계획에서 다루어 왔던 국방인력구조에 관한 것들이다. 먼저, 국방개혁 법률과 시행령에 포함된 것으로 상비병력규모 조정, 예비병력 규모 조정과 정예화, 민간인력과 여군 확대, 간부규모 확보 등이 있다. 다음은 부대구조 개편과 편성률이다. 병력감축과 연계된 부대구조 개편은 국방개혁 법률에 포함되어 있지 않지만 국방개혁 기본계획을 수립할 때 가장 어려운 부분 중 하나였다. 부대구조는 병력소요와 부대편성률을 결정 한다. 미래 병력공급이 더욱 제한될 것이 분명한 만큼 다양한 형태의 부대구조 논의가 필요한 상황이다. 마지막으로 과학기술 발전에 의한 병력절감 편성과 신규 인력소요다. 그동안 과학화경계시스템 도입 등으로 병력절감 노력을 해왔지만 큰 진전이 있었다고 평가하기는 어렵다. 4차산업혁명에 의해 무기체계의 무인화와 첨단화가 가속화될 것이고 병력감축이 불가피한 상황이 예상되므로, 병력절감형 부대편성과 기술 도입으로 창출되는 새로운 인력소요는 중요한 문제다.


상비군 규모

2006년부터 시작한 국방개혁에 의해 상비군 규모는 2006년 67.8만 명에서 2022년까지 50만 명 수준으로 감축된다. 상비군 규모는 병력소요와 병력공급의 분석을 통해 결정될 사항이나 단지 현재의 병력공급체제에서 보면 점진적인 병력감축은 불가피하고 2040년에는 40만 명 수준을 유지하기 어려울 것으로 판단된다. 2022년의 상비병력 50만 명은 간부 20만 명과 병 30만 명 수준으로 구성된다. 20세 기준 남자 인구는 2022년 25.7만 명에서 2040년에는 16.6만 명 수준으로 감소하여 병역자원이 크게 줄어든다. 현재의 병 복무기간을 유지한다면 2040년 병의 공급가능 수준은 대략 18만 명 수준으로 예상된다. 현역판정비율과 대체복무 및 상근예비역 배정 규모에 따라 약 1만 명 정도의 편차는 있을 수 있다. 병 규모 판단에 비해 간부 규모 판단은 외부환경뿐만 아니라 군 내부적인 인력정책이나 인사제도 변화 방향에 따라 크게 달라질 수 있어 그 범위를 논의하기 쉽지 않다. 하지만 간부 역시 병역자원 규모에 영향을 크게 받을 것은 분명하기에 20만 명 수준 유지에 불확실성이 클 것으로 보인다.

병력규모 조정은 다시 각 군별 규모 조정 문제로 이어진다. 국방개혁 시행령에서는 각 군별 구성 비율을 구체적으로 정하고 있지만, 현재 감축계획에서는 육군을 그보다 더 줄이도록 되어 있다. 미래의 국방환경이 제기하는 각 군의 병력소요와 병력공급 여건이 다르기 때문에 전체 상비군 규모만큼이나 각 군별 병력규모 조정도 어려운 문제이다. 이를 논의하기 위해서는 구체적이고 명시적인 병력소요와 병력공급 판단 절차와 방법론 개발이 우선적으로 필요하다.


예비군 규모조정과 정예화

예비군과 관련한 다양한 이슈가 있지만, 여기서 논의할 것은 상비군 규모 감축에 따른 예비군 의존도 심화와 가용자원 감소 문제다. 2000년대 이후 상비병력이 감축되면서 평시정원과 전시정원이 함께 줄어 왔는데, 평시정원이 더 많이 줄어들어 전시 정원 대비 평시정원 비율은 감소추세에 있다. 이는 상비병력 규모가 감소하면서 부대확장 소요 의존도가 높아져 왔음을 의미하는데, 앞으로 상비병력이 더욱 축소되면 이러한 경향은 심화될 가능성이 있다. 문제는, 의존도는 높아지는데 예 비군 가용자원은 감소한다는 사실이다. 2020년 병 입대 예상인원은 22만 명 정도인데 비해 2040년에는 12만 명 수준이 예상된다. 단순한 비교를 위해 예비군 입대인원에 복무년수 8을 곱해 보면, 2020년의 예비군 가용자원은 176만 명이지만 2040년에는 절반 수준인 96만 명이 된다. 동원훈련 대상은(4년 복무 가정)은 그 절반인 48만 명이다. 국방개혁 2.0에서는 동원훈련 대상을 4년에서 3년으로 줄이는 계획이 있는데, 이렇게 되면 36만 명 수준이 된다. 예비군 자원이 풍부했던 과거와 달리 미래에는 상당한 제약을 받는 상황인 것이다. 간부도 ‘소수획득-장기활용’ 체제로 전환되면 예비군 소요가 많은 하위계급에서의 예비군 가용자원도 크게 줄어든다. 이에 따라 전시 병력소요 대비 예비군 가용자원 충족 수준이 중요한 문제가 될 것이므로 이를 해결하기 위한 다양한 방안을 검토해야 할 것이다. 예비군의 규모 조정과 정예화가 동시에 요구되므로 상비군과 예비군의 배합 방식, 훈련체계, 역할·신분·법적 근거 등에 대한 세밀한 논의가 필요하다.


부대구조와 편성률

국방개혁에 따른 병력감축과 연계한 부대구조의 주요 변화는 육군의 군단과 사단 등 전투부대 수를 줄이고 편성률을 조정하는 것이다. 육군 사단의 경우, 2006년 당시의 47개를 24개로 줄이고 부대편제의 완전성 보장 개념을 추진했으나, 수정계획에 의해 부대 수가 증가하면서 국방개혁 2.0 에서는 33개로 조정되었다. 부대 수가 증가하고 편성률이 감소하면서, 편성률에 대한 원칙과 기준 이 중요한 이슈가 되었다.

2040년의 부대구조를 어떻게 설계하느냐에 따라 미래의 병력소요가 달라진다. 미래의 부대구조 결정에는 신기술과 전력 발전 추세, 미래 군사전략과 합동작전개념, 병력자원 감소 반영 등이 중요한 기준이 될 것이다. 구체적으로는 지휘제대 축소 관점에서 기본전술제대를 사단에서 여단체제로 변경하는 문제, 무인화 및 자동화 전력체계 활용확대를 반영한 조직변화 방향 등에 따라 부대구조와 병력소요의 상당한 변화가 예상된다. 그러나 병력 소요가 공급보다 많은 것이 일반적이므로, 결국 소요와 공급 간극으로 부대구조, 전·평시 병력소요, 병력공급의 균형점이나 대안을 찾는 문제로 환원된다. 이 문제를 합리적으로 해결하기 위해서는 부대구조, 병력소요, 병력공급을 종합적으로 검토할 수 있는 인력기획 절차와 방법론 개발이 필수적이다. 그동안 부대구조 검토는 전투부대의 조직변화와 병력조정 중심으로 이루어져 왔지만 미래의 국방환경은 전투성격 부대의 편성률 제고와 지원기능의 전문성 향상을 위한 지원성격 부대의 구조조정도 적극적으로 요구할 것이다. 군수, 행정, 교육 등 지원성격 부대에 민간인력 확대를 포함하여 효율적이고 효과적으로 인력운영을 하기 위한 방안 모색이 필요하다.


간부규모와 계급별 정원 구조

국방개혁의 중요한 추진사항 중의 하나는 병 중심에서 간부 중심의 병력구조로 전환하는 것이다. 이에 따라 부사관 확충을 통한 간부 증원을 추진해왔으나 성공적이었다고 평가하기는 어렵다. 이런 상황을 감안하여 국방개혁 2.0에서는 부사관 증원과 안정적 인력운영을 위해 상위계급(상사)은 늘리고 하위계급(하사)은 줄이는 방향으로 계급별 정원구조를 조정해 가고 있다.

2040년의 병역자원이 올해의 절반 수준으로 줄어들고 국방개혁 추진과정에서 간부 증원 목표를 축소하는 등 간부 증원이 어려운 상황임을 고려해 볼 때, 현재 20만 명 수준인 간부규모를 유지할 수 있을지 불확실하다. 첨단전력 도입과 병 감축으로 간부 소요는 증가하는 추세이므로 간부 규모 문제는 결국 유지 가능한 최대 공급 규모를 찾는 것이 된다. 계산상으로는 획득 가능 인원과 활용기간의 곱으로 간단히 표현될 수 있지만 이 숫자들을 예측하고 판단하는 데에는 상당한 불확실성이 따른다. 가용자원뿐만 아니라 사회경제적 환경, 병역제도, 정원구조, 진급제도, 정년제도 등 복합적인 요소를 고려해야하기 때문이다.

인구구조 변화에 따라 획득 가능한 인원이 계속 감소할 가능성이 높기 때문에 군 내부적으로 간부 확충을 위해 활용기간을 연장하는 방향으로 정책이나 제도 조정이 필요하다. 달리 표현하면 ‘소수획득-장기활용’에 부합한 정원구조와 인력관리체계로 전환하는 것을 말하는데, 부사관의 경우에는 상당한 비율이 상사 이상으로 진급이 가능한 체제로 변경되어야 함을 의미한다. 상위계급의 구성비율 증가와 전체적인 복무기간 연장이 필요하다는 것이다. 그러나 직무 특성 측면에서는 상위계급 증원에 한계가 있고 인력관리 측면에서 계급별 복무기간을 연장하는 것도 한계가 있다. 이를 고려하여 군에서는 부사관 4계급체계를 5계급체계의 전환하는 것을 검토 중이다. 이렇게 정원 구조와 인력관리체계를 재설계하기 위해서는 편제소요, 인력운영, 예산 관점에서 균형적인 대안을 찾아야 하고, 전환하는 데에도 10~20년 이상 소요될 것이다. 간부 획득방법은 병역대상자에서 직접 임용하는 외부충원 방식보다 군 내부에서 간부로 임용하는 내부충원 비율을 높이는 방향으로 정책적 변화가 필요하다. 내부 충원을 늘려가는 것은 동일한 자원을 다른 신분에서 재임용함으로써 간부 규모를 확대하고 군 경험이 있는 숙련된 자원을 확보하는 효과가 크다.


여군 확대

여군 규모와 비율은 지속 증가하여 2018년 간부 정원의 6.0%, 장교는 7.1%, 부사관은 5.3%로서, 국방개혁에 관한 법률에서 정한 2020년 기준 장교 7%, 부사관 5%를 이미 넘어섰다. 국방개혁 2.0에서는 2022년까지 간부는 정원의 8.8%, 장교는 정원의 10.9%, 부사관은 정원의 7.9%까지 확대할 계획이다. 그 이후의 여군 목표 비율은 설정되어 있지 않지만, 여군 획득 인원을 늘려가는 추세이고 또한 시간이 지날수록 상위계급에서의 여군 비율도 증가하는 추세에 있다.

기존 연구결과나 여군 목표 비율은 국방개혁 2.0의 간부규모와 현 수준의 남군 획득 인원을 가정한 것인데, 2040년까지 간부 규모와 남군 획득인원 감소 가능성을 고려해 보면 여군 비율은 현 추세나 계획보다 높아질 가능성도 있다. 미래에 여군 목표 비율 자체를 설정해야 할지도 논의할 문제이지만, 2040년을 목표로 간부규모나 인력획득 계획의 변화가 예상되므로 여군 확대 계획도 이와 연계하여 검토가 필요하다.


민간인력 활용

국방개혁 법률과 시행령은 국방 관련 업무의 전문성과 연속성을 높이기 위해 군무원 등을 포함한 민간인력 활용 확대를 명시하고 있다. 시행령을 보면 군무원의 비율을 2020년까지 군인 총 정원의 6% 수준까지 늘리도록 하고 있다. 군무원 증원은 2017년까지 느리게 진행되었으나 국방개혁 2.0 계획이 추진되면서 속도가 빨라졌다. 군무원 정원은 2019년 말 3.1만 명 수준에서 2024년까지 4.4만 명으로 증가시킬 계획인데, 이 규모는 군인 정원의 8.8% 수준이다. 민간근로자에 대한 명시적인 확대계획은 없지만 최근 3년간 민간근로자 증가 추세를 적용해 본다면 2019년부터 2024년까지 군무원 12,500명, 민간근로자 5,000명 수준을 합해 민간인력이 1.8만명 가량 증원될 것으로 추측된다. 한편 빠른 증가 속도에 따라 민간인력에 대한 체계적인 인력관리의 필요성 역시 커지고 있다. 민간인력을 단기간에 큰 폭으로 충원하면 인력관리의 어려움이 생기는데 그 현상은 10~20년 이상 지속될 수 있다. 민간인력의 활용 목적인 전문성과 연속성을 높이고 병력감축과 연계하여 민간인력의 역할을 확대하기 위해서는 군인과 민간인력 간의 역할과 직무 구분, 활용기준을 더욱 명확하게 정립하고, 규모와 역할에 부합한 중장기적인 정원관리, 인력관리, 인사관리 등 제반 관리 체계를 재정립할 필요가 있다.

앞으로도 군에서의 민간인력의 활용 요구와 규모는 더욱 늘어날 것으로 예상되는데, 무엇보다 장기적인 시각에서 확대 목표를 설정하는 것이 필요하다. 확대 소요는 군인직위 대체소요와 순증 소요를 구분하여 검토할 필요가 있다. 2019년부터 2024년 동안 병력은 7.9만명(’19년 병력 수준은 579,000명) 감소하는데 민간인력이 1.8만 명 늘어나면, 감축된 병력의 25%에 해당하는 것이다. 앞으로도 군인직위 대체소요는 상비병력 감축 규모와 연관성이 높을 것으로 판단되는데, 병력소요 보다 공급이 부족하면 전투부대 중심의 병력편성을 위해 민간인력에게 적합하거나 그들이 수행 가능한) 군인 직위를 적극적으로 대체할 필요성이 높아지기 때문이다. 신규 증원 소요는 앞으로 과학기술 발전과 연관성이 높을 것으로 예상된다.


과학기술 발전과 인력 소요

앞서 언급한 대로 과학기술발전에 따른 병력절감 편성과 신규 인력소요 문제이다. 지금까지의 국방개혁에서 과학기술의 역할은 무기체계의 첨단전력화를 통한 부대 책임지역 확대, 부대구조 조정과 병력감축에 초점이 맞추어져 있었다. 4차산업혁명의 과학기술은 부대구조뿐만 아니라 인력소요에도 큰 변화를 일으킬 것으로 예상된다.

첨단과학기술 발전에 따른 인력소요에 관한 연구결과는 크게 노동력을 기술로 대체하는 소요와 기술 도입에 의한 신규 인력소요로 나누어 볼 수 있다. 이와 관련 선행 연구에서는 10년~20년 내에 기술이 노동력을 대체할 가능성을 분석했는데, 국내 ‘공공행정, 국방 및 사회보장 행정’ 분야의 가능성을 20%로 예상한 바 있다. 현재 각 군은 미래 전투개념에 대한 구상에서 과학기술을 활용한 병력소요를 검토하고 있는데, 대표적인 것으로 육군의 Army Tiger 4.013) 체계를 들 수 있다. 여기에서 부대편성안의 병력절감 요인은 크게 무인 전투체계 및 무기체계 활용, 분대원 감소 편성, 지휘체계 단순화이다. 대대 편성인원을 보면 무기체계 의존도가 높은 포병과 방공의 절감 비율이 높으며 인력 의존도가 높은 보병과 공병의 절감 비율은 낮은 것으로 나타나고 있다.

반면 기술발전에 따라 새로운 직무와 기능이 필요하게 되어 새로운 인력수요도 창출된다. 미국 의 경우 1987년~2017년 동안 기술력에 의해 대체된 노동력의 30%(제조업)~50%(전 산업)에 해당하는 비율만큼 신규 노동수요가 발생한다는 연구결과가 있다. 인력의 기술대체 가능 규모를 검토할 때에도 이런 신규 인력소요를 판단해서 반영해야 한다. 군의 경우 신기술 도입으로 새롭게 발생하는 인력소요를 어떤 인력으로 충당할지에 대한 검토가 필요하다. 신규소요가 기술 관련 직무 중심으로 발생할 가능성이 높고 미래의 병력소요 충원이 어렵다는 점을 고려할 때, 민간인력 중심으로 신규소요를 충당하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다.

민간 대상 연구결과와 Army Tiger 4.0 사례는 군의 인력소요가 과학기술 발전에 민감하고 탄력적으로 변화해야 할 당위성과 가능성을 보여주고 있다. 구체적인 병력절감 수준과 신규 소요를 판단하기에는 많은 시간과 노력이 요구될 것이며, 과학기술 중심의 군으로 변화하기 위해서는 이 분야를 중요한 과제로 다루어야 할 것이다.


맺음말

2차 청년인구 감소와 비약적인 과학기술 발전은 국방개혁 2.0 이후의 새로운 국방인력구조를 요구하고 있다. 일단, 가용자원 감소에 따른 병력구조 조정은 불가피한 것으로 봐야 한다. 병역제도 검토와 인력운영체계의 재설계를 통해 병력공급 부족 현상을 완화시키고 과학기술을 활용하여 대체 효과를 높이는 것과 함께 민간인력의 역할과 규모 확대로 군의 전문성을 더욱 제고해 가는 것이 그 방향이 되어야 한다. 이런 내용은 우리에게 새로운 것이 아니고 국방개혁 과정을 통해 어느 정도 익숙한 내용이기도 하다. 하지만 인구구조나 과학기술이 국방에 미치는 영향이 더 심화될 것이므로, 지금보다 더 체계적이고 구조적으로 접근해야 한다는 점을 강조하고 싶다.

이런 맥락에서 총체적 국방인력기획체계를 시급히 구축해야 한다. 그동안 국방인력구조 논의는 인력기획 개념이 미흡한 상태에서 단·중기적인 인력계획과 충원에 초점을 맞추고, 가용 병력자원 판단을 기초로 병력공급 관점에서 상비군 규모를 결정하고 유지하는 데 중점을 두었다고 평가할 수 있다. 가용자원이 더욱 제한되고 고도의 전문성이 요구되는 미래의 국방환경에 부합할 수 있도록 상비군, 예비군, 민간인력 국방인력 전체를 대상으로 국방목표를 달성할 수 있는 최적의 신분별 배합을 찾는 인력구조설계가 필요하다. 국방기획관리체계에 인력기획 개념을 도입하고 미래의 인력소요와 인력공급 수준을 체계적으로 검토하여 인력구조를 결정하는 구체적인 절차와 제도를 마련해야 할 것이다.


※ 본지에 실린 내용은 집필자의 개인적 의견이며, 본 연구원의 공식적 견해가 아님을 밝힙니다.