국방논단 1745호(한국국방연구원 발행)

  
이남석
한국국방연구원 국방자원연구센터
namsucklee@kida.re.kr
  
오승익
한국국방연구원 국방자원연구센터
seungik@kida.re.kr

 
민간 공항은 .공항소음 방지 및 소음대책지역 지원에 관한 법률에 따라 주변 지역에 대한 소음대책 사업, 주민지원 사업, 시설물 이전보상 등의 조치를 취하고 있다. 그러나 군 비행장은 전투기 등에 의한 소음피해가 크게 발생함에도 불구하고 피해지역 지원에 대한 법적 근거가 미흡한 상황이다. 현재 소음피해지역 주민은 군을 상대로 손해배상 소송을 제기함으로써 배상금을 지급받고 있다. 소음 피해에 대한 손실보상이 입법화된다면 피해지역 주민에 대한 일괄적 보상이 가능하게 되어 민군갈등 완화에 도움이 될 수 있으며, 소송과정에서 발생하는 지연손해금에 대한 군의 부담을 경감할 수 있다.

본고는 군사시설 소음피해에 대한 손실보상 입법화에 관련된 다양한 법적, 사회경제적 쟁점을 면밀히 검토하고, 입법과정에서 유의해야 할 측면들을 제시함으로써 군사시설 주변지역 지원법 제정이 원활히 추진되는데 기여하고자 한다.
 

■ 들어가는 말

경기도 화성에 위치한 매향리 사격장은 1951년 미 공군의 전투기 폭격 훈련장으로 조성되었다.

이 훈련장은 농섬 및 해안지역 일대를 포함한 2,377만㎡ 규모로 운영되어 왔는데, 40~50대 미군 전투기가 하루 200여 차례에 걸친 기총 사격과 폭탄 투하 훈련을 실시해왔다. 주민들은 가옥 파손, 난청 및 불면증, 가축 불임증세 등 각종 피해에 대하여 1998년 소송을 제기하였으며, 이 사건이 이슈화되면서 2000년 공군 충주비행장에 대한 소음소송이 최초로 제기된 바 있다.

2004년 대법원의 매향리 사격장 손해배상 사건 확정판결 이후, 전투비행장 주변지역을 중심으로 소송이 집단화 및 기획화되고 있다. 2010년 대법원은 군비행장의 소음피해에 대하여 대도시 85웨클 이상, 기타 지역 80웨클 이상 지역에 대한 손해배상 기준을 제시하였다. 2007년부터 2018년 10월 말까지 공군 9개 비행장과 2개 사격장에서 총 522건, 176만여 명의 원고가 소송을 제기하였으며 약 7,767억 원의 배상금이 지급되었다.

군사시설에 대한 소음피해는 전투비행장에서 많이 발생하는데, 이는 전투기가 주거지역을 포함하여 넓은 반경을 통과하기 때문이다. 항공기 소음피해는 수면 방해, 청력 상실과 난청, 혈압 상승, 대화 방해뿐만 아니라 정신적인 고통을 수반하는 것으로 알려져 있다. 특히, 최근 군 공항 주변지역의 도시화로 인해 군사시설 주변지역의 소음피해가 확대되고 있다. 광주, 수원, 대구 3개 지역의 군 공항은 인구 100만 명 이상이 거주하는 대도시이며, 인구가 밀집되어 소음피해 영향을 크게 받고 있다.

민간 공항은 공항소음 방지 및 소음대책지역 지원에 관한 법률.(이하 공항소음방지법)에 의하여 소음피해지역에 대한 지원을 실시하고 있다. 군사시설 주변지역에 대한 피해보상 방안으로는 2000년대 이후 16대 국회에서부터 지원법 제정이 추진되었지만, 대상시설 선정의 형평성과 예산 확보의 문제로 인해 지원에 대한 법적 근거가 마련되지 않았다. 이와 같은 배경에서 본고는 군사시설 주변지역 지원법 제정에 있어 소음피해에 대한 손실보상 문제에 대하여 고찰함으로써 국회 및 정부가 관련법을 제정하고 시행할 때 고려해야 할 사항을 제언하고자 한다.
 

■ 군사시설 주변 지역 소음피해 실태 및 문제점

군사시설 주변 지역 소음피해 실태

군사시설 주변 지역의 소음피해로 인한 소송은 군 비행장과 사격장에서 발생한다. 물론 군사시설 주둔지 내에 주로 위치하고 훈련 시간이 비교적 짧은 사격장보다는 군 비행장에서 더 많은 소송이 발생하고 있다. 특히 대구, 수원, 광주와 같이 인구 밀도가 높은 대도시에 위치한 대규모 군 공항의 경우, 더 많은 주민이 소음피해에 노출되어 있다.

2019년 기준 소음영향도 80웨클 이상 지역에 거주하는 주민의 수는 약 37만 6,500여 명으로 추산되며, 이 중 비행장 주변지역 주민의 비중이 98.65%로 사격장에 비해 압도적으로 높은 것으로 추정되었다. 군별로는 공군 비행장 주변지역 거주민 비율이 82%로 높은 비율을 차지하고 있고, 육군 비행장 주변 지역은 8%, 해군 비행장 주변지역은 10%로 추계되었다.

비행장별 소음피해 배상금은 2007년부터 2018년까지 대구 비행장(11비행단)이 3,804억 원으로 가장 많은 금액을 지급하였고, 수원 비행장(10비행단)이 1,471억 원, 강릉 비행장(18비행단)이 1,016억 원, 광주 비행장(제1비행단)이 493억 원을 지급하였다. 한편, 12년간 총 지급액 7,767억 원 중 21.6%인 1,681억 원의 지연손해금이 발생하였다.

대법원은 2010년 공군 소음소송에 대해 최초의 판결을 내렸으며, 이 판례는 현재까지 군비행장에 대한 손해배상 기준으로 인용되고 있다(<표 1>). 대법원은 손해배상의 법적 근거로 국가배상법. 제5조 제1항 영조물의 설치 또는 관리상의 하자로 인한 국가책임을 인정하였다. 단, ‘위험에의 접근 이론’에 따라 항공기 소음의 영향에 대한 위험을 인지한 상황에서 새로이 거주를 시작한 경우 배상액의 일부를 감경하여 지급하게 된다. 즉, 매향리 사격장 사건으로 비행장 소음피해가 사회적 문제로 공지된 1989년 이후 전입자는 배상기준의 70%, 2010년 11월 25일 대구비행장 판결 이후인 2011년 1월 1일 이후 전입자는 배상기준의 50%만을 인정하고 있다. 그리고 소음피해지역에 실제로 거주하지 않는 교정시설 수용자, 국외 장기 출국자, 군 복무자 또는 소음피해지역 외부의 직장 근무자는 일부 금액을 감액하고 있다.

 

 
소음피해 지원을 위한 노력과 한계

민간 공항은 1993년 항공법.을 제정하여 비행장 주변 소음영향도 80웨클 이상 지역에 대한 지원 대책을 수립했으며, 2010년부터 공항소음방지법을 시행하면서 소음영향도 기준을 75웨클 이상으로 낮추어 지원의 범위를 넓혔다. 아울러 동 법에 따라 소음대책지역을 지정하고 소음대책 사업(제8조), 주민지원 사업(제18조), 시설물 이전보상(제11조) 등의 조치를 취하고 있다. 소음대책 사업은 방음시설 설치, 자동소음측정망 설치, 냉방시설 설치사업, 공영방송 수신료 지원, 학교 및 일부 주거용 시설의 냉방시설 전기료 지원 등을 포함한다. 주민지원 사업은 공동이용시설 설치와 교육문화사업 등 지역주민의 복지향상을 위한 주민복지사업과 공동작업장 및 공동영농시설 설치를 포함한 소득 증대사업으로 구성된다. 또한, 동 법은 소음대책지역 내 시설물 이전보상, 각종 부담금 면제와 세제 지원 혜택을 규정하고 있으며, 소음피해 확산을 방지하기 위해 시설물 설치 및 용도 제한 조항도 포함하고 있다.

군사시설 소음피해에 대한 손실보상은 2000년대 이후인 16대 국회에서부터 의안이 제기되었다. 2013년 소음대책지역을 중심으로 정부안이 발표되고, 20대 국회에서도 지속적으로 관련 법안을 발의하는 등의 노력이 지속되었음에도 불구하고 아직 법안이 채택되지 못했다. 군사시설 주변 지역 지원법 제정의 가장 큰 제약요소는 경제적 문제이다. 예컨대, 군 공항과 사격장을 포함하여 소음대책 사업, 주민지원 사업, 피해보상, 시설물 이전보상 등을 포괄한 원유철 의원 안을 시행하기 위해서는 2019년부터 2023년까지 5년 간 약 13.2조 원이 소요된다. 특히, 이전보상비는 5년간 약 11조 원, 소음대책 사업은 5년간 약 1.3조 원의 예산이 필요한 것으로 추계되었다.

군사시설 주변지역 지원법 제정에 있어서 소음피해에 대한 손실보상 문제는 상당히 중요한 쟁점이 되고 있다. 현재 실시하고 있는 소음피해에 대한 손해배상은 법원의 판결을 통해 국가가 피해지역 주민에게 배상금을 지급하는 방식이다. 피해지역 주민은 배상금을 받기 위해 반복적으로 소송을 제기해야 하고, 일부 변호사와 법무법인이 고액의 수임료와 지연손해금을 차지함으로써 국민의 세금이 낭비되는 문제를 야기한다. 한편, 소송을 제기하지 않은 피해지역 주민의 경우 배상금을 받지 못하게 된다. 따라서 군사시설 소음피해에 대해 배상금을 지급하는 현실태를 개선하는 차원에서, 근거법 제정을 통한 소음피해에 대한 손실보상 방식의 타당성을 검토해 볼 필요가 있다.

 
■군사시설 주변지역 지원과 소음피해에 대한 손실보상

20대 국회 의안 분석

군사시설 소음피해에 대한 손실보상 문제는 개별적으로 다루어지는 것이 아니라 군사시설 주변지역에 대한 지원 항목 중의 하나로 검토되고 있다. 2018년 10월 말 기준 20대 국회에서 6개의 의안이 발의되었는데 의안들 간에 대상시설, 지원 범위 등에서 차이가 있다(<표 2>). 첫째, 대상시설에 군공항 또는 사격장을 포함할 것인지 여부이다. 유승민, 김동철 의원 의안에서는 군 공항만, 박정 의원 의안은 사격장만을 대상으로 다루었고, 원유철, 이종배, 변재일 의원은 군 공항과 사격장 모두를 대상으로 하는 의안을 제출하였다.

둘째, 시설물 이전에 따른 손실보상 여부이다. 손실보상은 <표 2>의 4가지 주요 지원 사업 중 가장 많은 예산이 소요될 것으로 예상된다. 2019년부터 2023년까지 5년간 약 11조 원의 소요가 예상되는 이 항목은 소음대책지역 내 주민을 피해지역 밖으로 이전시키기 위한 유인책이 될 수 있는 반면, 높은 비용 때문에 지원법안의 실현에 걸림돌이 될 수도 있다. 민간 공항을 대상으로 한 공항소음방지법은 시설물 이전에 따른 손실보상을 포함하고 있으나, 군 공항의 경우 손실보상을 실현하기 위한 재원확보 가능성에 대한 검토가 필요하다.

 
셋째, 소음대책지역 내 시설물 설치 제한 여부이다. 박정, 이종배 의원은 시설물 설치제한 조항을 고려하지 않은 반면, 유승민, 김동철, 원유철, 변재일 의원의 의안에서는 소음피해 확산을 막기 위해 이 조항을 포함하였다. 그러나 시설물 설치제한은 개인의 재산권을 침해하고 지역개발을 저해할 수 있다는 점에서 반론이 제기될 여지가 있다.

마지막으로 본고에서 중점적으로 다루고자 하는 소음피해에 대한 손실보상 문제이다. 여기서 손실 보상이란 소음피해지역 주민이 소음피해에 대한 손해배상 소송을 청구하기 이전에 주민에게 일정 금액의 보상금을 지급하는 것을 뜻한다. 그러나 민간 공항의 경우 공항소음방지법에 따라 방음·냉방시설 설치, TV 수신료 지원, 토지매수 청구권, 각종 세제 혜택 등 현물이나 각종 지원을 시행하는 반면, 개인에게 현금으로는 보상하지 않고 있다.

그럼에도 불구하고 현재와 같이 군 공항과 사격장 주변지역 소음피해에 대한 지원 방안이 수립되지 않는다면, 피해지역 주민은 집단으로 손해배상 소송을 반복적으로 제기하게 되고, 소송을 제기하지 않은 주민은 배상금을 받지 못하게 되는 문제가 지속될 것이다. 이와 같은 맥락에서 소음피해에 대한 손실보상 입법화 관련 주요 쟁점에 대하여 구체적으로 논하고자 한다.

소음피해에 대한 손실보상 관련 쟁점

첫째, 비재산적 침해에 대해 보상하는 법안의 시행 가능성이 문제가 된다. 행정상 손실보상은 적법한 행정작용에 의하여 개인에게 가해진 특별한 희생에 대해 손해를 전보하는 것을 의미한다. 손실보상은 행정주체가 행정목적을 위해 개인에게 가한 특별한 희생을 정의와 공평에 입각하여 보상한다는 데 이론적 근거가 존재하는데, 이에 대한 일반법은 없으며 각 단행법에서 개별적으로 규정하고 있다.

.공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에서는 공익사업으로 인해 발생하는 토지, 건축물, 농작물의 손실, 영업·농업·임금 손실, 공사비용 등의 재산적 침해에 대해 보상하고 있다. 그러나 소음피해는 비재산적 침해로서 이에 대해 보상하는 입법 선례가 없는 것으로 검토된 바 있다. 단, 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률. 제71조에 따르면 예방접종 및 치료 의약품에 의한 질병 및 장애·사망에 대하여 국가가 진료비 또는 일시보상금을 지급하도록 규정하고 있어 이를 근거로 신체적 피해에 대해 보상하고 있다.

둘째, 보상금 지급 후 추가 소송으로 인한 이중 보상의 문제이다. 소음피해에 대한 손실보상이 입법화될 경우, 소음대책지역 주민이 보상금을 지급받은 후 손해배상 소송을 다시 제기함으로써 이중 보상이 될 우려가 있다. 추가 소송을 법으로 금지하는 것은 한계가 있는데, 국가배상청구권은 청원권, 손실보상청구권 등과 함께 헌법에 의해 보호받는 청구권적 기본권이기 때문이다. 그러나 <표 1>에 제시된 대법원 판례 수준으로 보상금을 지급한다면 이를 근거로 추가 손해배상 소송은 법원 판결에서 기각될 가능성이 높을 것으로 판단된다.

셋째, 소음피해에 대해 보상하는 국외 선례의 존재 여부이다. 일본 방위성은 2016 방위백서에서 방위시설과 주변지역의 조화를 도모하기 위한 시책을 발표하였다. 여기에는 소음피해 방지를 위한 교육.의료.복지시설에 대한 방음공사, 녹지대 조성 등이 포함된다. 그리고 소음피해 이외에 생활·영업피해 등을 완화하기 위해 주변지역에 공공·기반시설 정비 등 각종 지원 사업을 추진하고 있으며, 특정 방위시설 주변 정비 조정 교부금을 지급하여 지자체를 지원하고 있다. 건물 이전, 토지매입, 이주공사에 대해서는 보상금을 지급하고 있으나, 소음피해와 같은 비재산적 침해에 대한 개별 보상은 시행하지 않고 있다.

프랑스 정부는 공항 소음피해의 확산을 방지하기 위해 소음 노출도를 작성하고 구역별 개발행위를 차등하여 제한하고 있다. 또한, 소음피해도를 작성하여 구역 내 주택과 공공시설의 소음대책사업 비용을 지원하고 있다. 단, 구역별로 지원방식을 차등화하여 소음도가 상대적으로 낮은 구역에서 주택을 신축할 경우, 개인이 방음공사비를 부담하도록 하고 있다. 한편, 2000년부터 기금을 운용하여 소음피해구역 일부 또는 전체를 포함하는 지자체에 세수 부족 보존 차원에서 보상금을 지급하고 있으나, 개인에 대한 금전적인 보상은 없다.

미국 정부는 항공기 사고율, 소음 노출도, 고도제한 등을 종합적으로 고려하여 공항주변토지이용계획(AICUZ, Air Installation Compatible Use Zone Planning)을 수립하고 구역별·시설유형별 개발 행위를 차등하여 제한하고 있다. 이 계획은 군 공항 주변 난개발을 방지하고 중장기적 토지이용계획을 수립하여 공공의 안전·건강과 군사시설의 안정적 운영을 보장하는 것이 목적이다. 토지매수에 따른 보상 외에 주민에 대한 별도의 지원은 없다.

상기한 바와 같이 선진국에서는 소음피해지역 주민에 대한 개별적 보상을 실시하고 있지 않지만, 공항 설치 단계에서 소음영향도가 높은 구역의 토지를 매입하였고 주변토지이용계획을 수립하였다는 점에서 한국 군 공항의 여건과는 차이가 있다.

 
■맺음말

군사시설 주변지역 지원법은 소음피해지역 주민의 고통을 감안할 때 조속히 제정될 필요가 있다. 특히, 소음피해에 대한 손실보상 조항은 피해자에 대한 일괄적이고 직접적인 보상이라는 점에서 의미가 있다. 소음피해에 대한 손실보상이 시행된다면 소송을 청구하지 않는 주민에게도 보상금을 지급할 수 있으며, 손해배상 소송에 따른 행정소요와 지연손해금에 대한 군의 부담을 경감할 수 있다.

소음피해에 대한 손실보상의 입법화를 위해서는 다음과 같은 사항에 대한 과학적 검토와 사회적 합의가 필요하다. 첫째, 사격장 소음피해지역을 보상 범위에 포함할지 여부이다. 고주파이면서 지속적으로 발생하는 비행기 소음과 달리, 전차포·박격포 소음은 저주파이고 일시적이며 지형의 영향을 많이 받는다는 점에서 항공기 소음과 구별된다. 그러나 사격장을 대상시설에서 제외할 경우 형평성 문제가 발생할 수 있으며 관련 지자체의 반발 또한 우려된다.

둘째, 소음대책지역 지정 시 객관성과 형평성 확보 문제이다. 소음 영향도를 기준으로 지적도상에서 선으로 구획할지 행정구역 단위로 구획할 것인지에 대한 논의가 있어야 한다. 또한, 소음 영향도 안에 일부만 포함된 필지에 대한 지원 기준도 검토되어야 한다.

셋째, 항공기 소음 한도 단위의 변경에 따라 판례상 보상금 지급기준을 재검토하고 소음도를 재측정할 필요가 있다. 최근 환경부는 소음·진동관리법 시행령. 제9조에서 항공기소음 측정 단위를 기존 웨클(WECPNL)에서 엘.디이엔(Lden)으로 변경하였다. 엘.디이엔은 등가소음도를 측정하여 도출된 1일 항공기 소음도이며, 지속적인 소음 노출의 총합을 반영하기 때문에 웨클보다 소음피해 영향을 잘 설명할 수 있다.

마지막으로, 소음피해 노출인구와 사업비용의 증가를 방지하기 위해 소음대책지역 내 시설물 설치 제한 규정이 필요하다. 공공의 안전과 건강을 위해 교육·의료 등 공공시설의 신축은 제한하고, 주택의 신축은 방음시설 설치 의무화를 조건으로 허가하는 것이 바람직하다.

본고에서 논한 법적, 사회경제적 쟁점에 대한 충분한 논의와 합리적 결정을 토대로 군사시설 소음 피해에 대한 손실보상의 법적 근거를 마련한다면, 장기간 지속되어 온 민군갈등을 완화하고 군사시설 운영의 정당성을 제고할 수 있을 것이라 기대한다.

※ 본지에 실린 내용은 집필자의 개인적 의견이며, 본 연구원의 공식적 견해가 아님을 밝힙니다.
<무단전재 재배포 금지. 국방일보>